Entwicklung und Zusammenarbeit

Beiträge aus dem
Schwerpunkt

Vorbild für andere Weltregionen

Neuer Konsens

Pariser Perspektiven

Vorstellungen der neuen EU-Länder

Perspektiven für die AKP-Länder

EU-Förderung für NRO: Viel Geld, viel Bürokratie

12/2005

Pariser Perspektiven

Die französische Regierung legt ebenso Wert auf klare Kompetenzverteilung wie auf starkes gemeinsames Auftreten Europas. Andererseits will sie ihren Handlungsspielraum nicht einschränken lassen und verfolgt in der Entwicklungspolitik auch nationale Interessen wie etwa die Förderung der Frankophonie.

[ Von Nathalie Gillet ]

Die EU-Regierungen haben seit einiger Zeit an der Erneuerung der Gemeinsamen Erklärung zur Entwicklungspolitik vom Jahre 2000 gearbeitet. In diesem Zusammenhang wurde viel debattiert – nach dem Motto: „Welche europäische Entwicklungszusammenarbeit wollen wir?“ Die französische Regierung hatte dazu einiges beizutragen.

„Verglichen mit anderen EU-Bereichen gibt es im Moment in Sachen Entwicklungspolitik wenig Meinungsunterschiede zwischen Frankreich und der Europäischen Kommission“, stellt ein französischer Diplomat in Brüssel fest. Seit dem Amtsantritt des belgischen Politikers Louis Michel als EU-Kommissar für Entwicklung und humanitäre Hilfe teilen beide Seiten die Einschätzung, die Kommission dürfe sich nicht wie der 26. Geber aus der Union verhalten. Anstatt sich wie bisher durch die Höhe ihrer Ausgaben zu definieren, sollte sie vielmehr eine europäische Vision, einen gemeinsamen Sockel von Werten schaffen und den Diskurs unter EU-Mitgliedern über Entwicklungsfragen vorantreiben.

Um effektiver zu werden, fordert die Kommission einen breiteren Kompetenzrahmen (Baum, 2005). Das unterstützt die französische Regierung grundsätzlich, wenn auch mit gewissen Einschränkungen. „Wir wollen, dass die EU-Politik weiter geht, als nur große Prinzipien zu verkünden, Armutsbekämpfung oder Menschenrechte fördern. Wir wollen einen gemeinsamen thematischen Rahmen schaffen“, sagt der französische Diplomat. Die neue Erklärung sollte als Themenschwerpunkt für die Kommission beispielsweise auch Umwelt einschließen.

Wie in den meisten europäischen Ländern haben die Politiker in Frankreich aber nicht die Absicht, ihren eigenen Handlungsspielraum einzuschränken. Sie beobachten aufmerksam „expansionistische Tendenzen“ in der Kommission. Im Außenministerium gilt, dass Komplementarität bei Schwerpunktthemen sinnvoll sei, die Kommission aber keineswegs die bilaterale Politik koordinieren solle. Entsprechend müssten die Schwerpunkte der Kommissionspolitik präzise definiert werden. „Die Kommission ist der Hauptfinanzierer von Infrastrukturen. Einige Länder wollen, dass die EU noch mehr Geld für Gesundheit und Bildung ausgibt, aber wir sagen Vorsicht“, meint Jean-Michel Sévérino, Leiter der französischen Entwicklungsbank Agence Française de Développement (AFD). Aus seiner Sicht sind Verkehrsinfrastrukturen in Afrika besonders wichtig.

Migration und Entwicklung

Aus französischer Sicht kommt es vor allem deshalb auf eine neue, gemeinsame Vision an, weil sich die Welt seit 2000 verändert hat. Die Terroranschläge vom 11. September 2001 haben internationale Beziehungen geprägt. Und schon vor den Herbstkrawallen, die zuerst die Pariser Vororte und später Städte im ganzen Land ergriffen, war klar, dass die Herausforderungen der Migration für Europa noch größer sind als bislang angenommen.

Aus Sicht der französischen Regierung muss Entwicklungspolitik zwar eigenständig bleiben, soll aber zugleich Sicherheitsfragen in Betracht ziehen und darf sich nicht von der Außenpolitik abkoppeln. Klar ist: Ohne Entwicklung gibt es keine Sicherheit. Die Entwicklungspolitik dürfe nicht anderen Themen untergeordnet oder für andere Ressorts instrumentalisiert werden, betonen Entwicklungsexperten. Folglich sei es nicht die Aufgabe der Entwicklungspolitik, Migration in Grenzen zu halten.

Dennoch verknüpfen viele französischen Politiker beide Themen miteinander. „Weniger Armut bedeutet weniger unkontrollierte Zuwanderung“, behauptete beispielsweise Brigitte Girardin, die für Entwicklung zuständige Staatsministerin im Auswärtigen Amt (Ministre Deleguée) im September. Kurz darauf sagte Nicolas Sarkozy, Innenminister und zugleich Vorsitzender der Regierungspartei UMP: „Wir müssen es schaffen, Immigration quantitativ zu regulieren.“ Dabei gehe es auch darum, „zur Entwicklung beizutragen, um den Wunsch nach Auswanderung zu bremsen“.

„Sicherheitsthemen dominieren die Entwicklungspolitik nicht“, betont indessen Entwicklungsbanker Sévérino. „Aber zu den Grundlagen unseres Verhältnis mit den Mittelmeeranrainern gehört das Bewusstsein, dass eine zu große wirtschaftliche Kluft zu potentiellen Spannungen und Konflikte führen kann.“ Deshalb hält Sévérino die Zusammenarbeit mit den südlichen Nachbarn für „eine lebenswichtige Angelegenheit unserer unmittelbaren Kontaktzone zum Süden“. Ein Drittel der AFD-Mittel geht in der Tat nach Nordafrika.

Die französische Regierung befürwortet eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), die sich international behauptet und gemeinsame Interessen verteidigt. Ein Ausgangspunkt dafür könnte die gemeinsame Entwicklungszusammenarbeit sein, da Meinungsunterschiede zwischen den EU-Ländern diesbezüglich nicht gravierend ausfallen. Eine konsequente entwicklungspolitische Position würde auch stringente Stellungnahmen in multilateralen Gremien ermöglichen. Aus französischer Sicht sollte Europa eigene Ideen beitragen und beispielsweise durch geschlossenes Auftreten die Politik der Bretton-Woods-Institutionen stärker beeinflussen.

Bewährte Institutionen

Die lange Afrika-Erfahrung Frankreichs und seine erprobten Durchführungsinstitutionen – wie etwa die AFD – sorgen für eine gewisse Selbstsicherheit. Als zweitwichtigstes Geberland der EU (hinter Deutschland) fürchtet sich Frankreich nicht vor einer starken europäischen Entwicklungszusammenarbeit. Sévérino spricht sich für die Arbeitsteilung zwischen den Mitgliedsstaaten und der EU aus, wobei er Übereinstimmungen mit der deutschen KfW Entwicklungsbank erkennt. Die Kommission sollte demnach eine politische Rolle spielen und die Umsetzung ihrer Strategie den Durchführungsorganisationen der Mitgliedstaaten anvertrauen. Kommissionsprogramme könnten demnach von AFD, KfW und anderen nationalen Akteuren mit gewohnter Effizienz implementiert werden. Sévérino räumt ein, dass Koordination und Harmonisierung schwierig blieben und es in der Praxis für sein Institut vor allem auf Kooperation mit Institutionen wie der KfW oder auch der Europäischen Investitionsbank (EIB) hinausläuft.

Freilich gibt es in Europa auch Einwände gegen solcherart „Nationalisierung“ der europäischen Politik. Sévérino teilt diese Sorge nicht: „Jeder Entwicklungsakteur könnte daran teilnehmen. Es ist keine Frage der Größe. Die luxemburgische Entwicklungshilfe zum Beispiel ist sehr gut organisiert.“ Durchführungsorganisationen aus verschiedenen Staaten könnten auch ihre Kräfte bündeln oder sich gegenseitig finanziell unterstützen.

Jedenfalls herrscht in Frankreich ein gewisses Misstrauen gegenüber der Idee, dass die Kommission eigene Durchsetzungsorganisationen einsetzt. „Wir müssen darauf achten, dass keine Redundanz entsteht“, sagt beispielsweise der ehemalige Staatsminister für Entwicklung Jacques Godfrain (UMP). AFD-Spitzenmann Sévérino hält eine Durchführungsorganisation der Kommission (etwa eine verstärkte EuropeAid) für denkbar, diese müsse dann aber selbständig agieren – mit eigenem Personal und nach eigenen Regeln, also befreit von der Brüsseler Bürokratie.

Was die Finanzen angeht, sollten die Instrumente der Europäischen Kommission übersichtlicher gestaltet werden, meinen französische Beamte. Der Europäische Entwicklungsfonds (EEF) sei in den EU-Haushalt zu integrieren. Der EEF finanziert seit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft die ehemaligen Kolonien von Mitgliedsländern in Afrika, der Karibik und dem Pazifik (AKP). Er beruht auf freiwilligen Beiträgen der Mitgliedsstaaten und macht mehr als ein Drittel der gesamten offiziellen Entwicklungshilfe der EU aus. „Der EEF ist heute völlig anachronistisch“, urteilt ein hoher Beamter des französischen Außenamts. Aufgrund seiner Geschichte und seines Interesses an Afrika trägt Frankreich den größten Finanzierungsanteil zum Fonds bei (2004 rund 24 Prozent). Auf diesem Weg sicherte Frankreich bislang Mindesthilfe für seine ehemalige Einflusssphäre. Französische Diplomaten gehen mittlerweile davon aus, der Konsens, dass Afrika für Europa entwicklungspolitische Priorität habe, sei stabil. Deshalb halten sie es für möglich, den EEF in das EU-Budget ohne Schaden für Afrika zu integrieren.

Aus Sicht von Régis Mabilais von Coordination Sud, dem Verband nichtstaatlicher Initiativen, beruht der Wunsch nach EEF-Reform aber auch auf anderen Motiven als nur dem Verlangen nach höherer Effizienz. Im Falle der Integration in das EU-Budget würde Frankreich nur noch rund 16 Prozent beitragen, wogegen beispielsweise der britische Anteil steigen würde. Unstrittig ist, dass die Lasten fair verteilt werden müssen. Die Mittel, die Frankreich in seinem multilateralen Engagement einsparen würde, sollen in der bilateralen Entwicklungspolitik genutzt werden.

Eigene Initiativen

Um den Herausforderungen der Millenniumsziele gerecht werden zu können, hat der französische Präsident Jacques Chirac das Thema innovative Finanzierungsmechanismen vorangetrieben – mit Unterstützung anderer Politiker, unter anderen Bundeskanzler Gerhard Schröder. Die Einführung einer Abgabe auf Flugtickets, um zusätzliche Entwicklungshilfemittel aufzubringen, ist in der Europäischen Union inzwischen als diskussionswürdig und grundsätzlich möglich akzeptiert.

Frankreich vertritt indessen auch eigenständige Ideen. Dazu gehören etwa die Verteidigung der kulturellen Vielfalt und der Frankofonie oder das Interesse an regionaler Integration. So unterstützt Frankreich beispielsweise die Bemühungen, in Westafrika einen gemeinsamen Rechtsrahmen zu schaffen. Das würde nicht nur geschäftliche Verbindungen stabilisieren, sondern auch kontinentaleuropäische Normen in der Tradition des Code Civil als internationale Alternative zu angelsächsischen Konventionen stärken.

Auf die Frage der Kohärenz zwischen den verschiedenen EU-Politiken – etwa zwischen der Entwicklungs-,Handels- und Agrarpolitik – sind französische Diplomaten vorbereitet. Arme Länder haben aus ihrer Sicht dank der „Alles außer Waffen“-Initiative schon freien Zugang zu den EU-Märkten. Agrarsubventionen der EU träfen deshalb nicht diese Länder, sondern potente Wettbewerber wie Australien und Brasilien, was keine Schande sei. AFD-Chef Sévérino sagt: „Es hat viel Mühe gekostet, um letztes Jahr eine Vereinbarung unter Europäern über die Reform der Agrarpolitik zu finden. Doch die Tinte war noch nicht trocken, als der Handelskommissar alles in der Welthandelsorganisation schon wieder in Frage stellte. Wozu sprechen wir uns noch vorher ab?“ Es ist davon auszugehen, dass die französische Regierung in Agrarfragen nur so viel wie unbedingt nötig nachgeben wird.

Nathalie Gillet
ist freie Journalistin und lebt in Paris. Zuvor war sie langjährige Redakteurin der Fachzeitschrift Marchés Tropicaux.
nat_gillet@yahoo.fr

Literatur:
Alexander Baum, 2005: Stiefkind der Integration.
E+Z/D+C, Oktober, S. 380 – 381