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12/2005 		 

„Weiter so“ ist keine Option

Vertreter der europäischen Zivilgesellschaft kritisieren die bilaterale Handelspolitik der EU. Sie werfen der Europäischen Kommission vor, sie wolle nur Märkte erschließen. Die Kommission weist die Kritik zurück. Sie betont als Kernanliegen die Entwicklung armer Länder in Afrika, der Karibik und der Pazifik-Region. Um die Wettbewerbsfähigkeit der dortigen Ökonomien zu steigern, kommt es auf solide Regierungsführung, Rechtssicherheit, regionale Integration und besseren Marktzugang an.


[ Von Martin Dihm ]

Verfolgt die Europäische Kommission eine aggressive Politik gegenüber den ärmsten Entwicklungsländern? Drängt sie 77 ehemalige Kolonien in Afrika, der Karibik und der Pazifik-Region (AKP) zu weitgehenden Liberalisierungsschritten, um deren Märkte zu erobern? Zwingt sie die AKP gar zur Einführung schädlicher Regeln? Solche Vorwürfe erheben manche zivilgesellschaftliche Organisationen in den AKP-Staaten und besonders vernehmlich in Europa.

Es geht um die „Wirtschaftlichen Partnerschaftsabkommen“ (Economic Partnership Agreements – EPA), die zwischen sechs regionalen Ländergruppen der AKP und der EU ausgehandelt werden. In der Kritik erscheinen die EPAs als Inbegriff destruktiver Globalisierung. Diese Sicht ist verzerrt.

Es stimmt: Die EPA-Strategie bedeutet eine Abkehr von vergangenen Zeiten. Anstelle einseitiger Präferenzgewährung durch die EU sieht sie wechselseitige Verpflichtungen zwischen EU und AKP vor. Das betrifft Markt-öffnung und bestimmte Wirtschaftsregeln. Das weckt viele Befürchtungen: Können kleine, marginalisierte Entwicklungsländer wirklich auf Augenhöhe mit der mächtigen EU verhandeln, ohne übervorteilt zu werden?


Vorfahrt für Entwicklung

In der Tat kann der EPA-Ansatz nur funktionieren, wenn die EU ihre kommerziellen Interessen zugunsten einer entwicklungsorientierten Betrachtungsweise zurückstellt. Sie muss als ehrlicher Partner agieren. Die Kommissare Peter Mandelson (Handel) und Louis Michel (Entwicklung) haben denn auch mehrfach „Vorfahrt für Entwicklung“ als oberstes Prinzip der EPA-Verhandlungen anerkannt.
Um die Verhandlungskapazität der AKP zu verbessern, wurden eine Reihe verschiedener Finanzierungsinstrumente geschaffen. Die wohl bekannteste Maßnahme ist der Aufbau eines Netzwerks von mehr als 55 handelspolitischen Experten, die die jeweiligen Ministerien in den AKP-Staaten beraten.

Aber warum soll die EU nicht einfach ihre bislang gewährten Präferenzen für AKP-Länder fortführen und punktuell verbessern? Darüber wurde in den Jahren vor der Unterzeichnung des Cotonou-Abkommens lange diskutiert. Damals rückte die bis heute feststellbare Marginalisierung der AKP-Länder in den Mittelpunkt. 25 Jahre Handelspräferenzen haben nicht den erwünschten Erfolg gebracht. Im Gegenteil: Die Exporte der meisten AKP-Länder sind dramatisch hinter denen anderer Entwicklungsländer zurückgeblieben. Deshalb ist „weiter so“ keine Option.

AKP and EU haben dies im Abkommen von Cotonou anerkannt. Einseitige EU-Präferenzgewährung ist nützlich – reicht aber nicht. Die AKP-Länder brauchen einen umfassenderen Ansatz, der Handelspräferenzen mit anderen Elementen kombiniert. Dazu gehören etwa Ursprungsregeln, Regeln für Investitionen, Handelsprozeduren oder sanitäre Standards. Besonders wichtig sind zudem regionale Integration und Entwicklungshilfe. Dieses integrierte Paket setzt direkt an den Problemen an, die bisher Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit behindert haben. Es soll Handel und Wachstum in den AKP beschleunigen – was mit Handelspräferenzen nicht gelang.

Ohnehin verlieren die Präferenzen im Zuge der Globalisierung an Bedeutung. Seit längerem erodieren die Sonderkonditionen, welche die EU den AKP-Ländern gewährt. Dieser Trend wird beschleunigt, weil andere Entwicklungsländer mit zunehmendem Nachdruck ihre Rechte im Kontext der Welthandelsorganisation (WTO) nach handelspolitischer Gleichstellung und fairem Wettbewerb einfordern.

Diese Erfahrung wurde 2001 auf der Ministerkonferenz der WTO in Doha gemacht. Dort ging es unter anderem um die Zustimmung der WTO zur Fortführung der an sich systemwidrigen EU-Präferenzen für die AKP-Länder bis 2008, wenn die EPAs in Kraft treten werden. Diese Zustimmung kam nur gegen Widerstand zustande – und zwar dank Zugeständnissen an Nicht-AKP-Länder, was seinerseits zur Erosion der AKP-Präferenzen beitrug.


Wettbewerbsfähig werden

Es gab also gute Gründe für die AKP und die EU, sich im Jahr 2000 in Cotonou auf einen umfassenden, WTO-kompatiblen Ansatz zu einigen. Das Ziel ist die langfristige Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der AKP-Staaten und ihre erfolgreiche Integration in die Weltwirtschaft.
Grundprinzip der EPA-Strategie ist die vorsichtige und schrittweise Marktöffnung in AKP-Ländern – vor allem auf regionaler Ebene, mittelfristig aber auch gegenüber der EU. Das dient zwei Zielen. Erstens soll die kontrollierte Marktöffnung die regionale Integration vertiefen und schrittweise die Wettbewerbsfähigkeit steigern. Zweitens soll die WTO-Kompatibilität gewährleistet sein, damit die EU-Unterstützung für AKP-Länder auf Dauer eine solide rechtliche Basis bekommt.

Die Märkte der AKP-Staaten sind klein und segmentiert. Sie bieten für sich genommen keine Chance, im globalen Handel wettbewerbsfähig zu werden. Tiefere regionale Integration ermöglicht es dagegen, Produktion und Wettbewerbsfähigkeit schrittweise zu steigern und die Öffnung gegenüber der EU und anderen internationalen Partnern langfristig vorzubereiten.

Dennoch sehen einige Kritiker EPAs eher als einen Störfaktor für regionale Integration (Melber, 2005). Richtig ist, dass einige der regionalen AKP-Gruppen, die mit der EU über EPAs verhandeln, keine optimalen Integrationsräume bilden. Dies betrifft das östliche und südliche Afrika. Dort sind einge Länder mehrere einander widersprechende Integrationsverpflichtungen eingegangen, indem sie beispielsweise die Mitgliedschaft in zwei unterschiedlichen Zollunionen zusagten.

Diese inkompatiblen Strukturen haben historische Wurzeln und folgen aus den komplexen politischen Beziehungen in der Region. Sie existierten bereits vor dem Beginn des EPA-Prozesses. Selbstverständlich behindern sie die regionale Integration – aber der EPA-Prozess zeigt gerade hier eine positive Wirkung. Die Notwendigkeit, zwischen verschiedenen Integrationsoptionen klar zu entscheiden, ist auf dem Tisch und wird in den betreffenden Ländern mit wachsender Intensität diskutiert. Die sensible Frage der regionalen Zugehörigkeit kann selbstverständlich nur von den AKP-Ländern selbst beantwortet werden. EPA-Verhandlungen sind dabei Katalysator von Entscheidungen in den AKP-Ländern, können diese aber selbstverständlich nicht ersetzen.

Für Investoren und Handel ist neben der schrittweisen Marktöffnung Verlass auf grundlegende Regeln essentiell. Wichtige Prinzipien sind bereits im Cotonou-Abkommen vorgezeichnet und sollen in die EPAs integriert werden. Auch sie werden dazu dienen, die Wirtschaft der AKP fit für die graduelle Integration in die Weltwirtschaft zu machen. Transparenz, Fairness und Berechenbarkeit von Amtshandeln im Bereich von Investitionen, Wettbewerb, Handel oder dem öffentlichen Beschaffungswesen sind elementare Bestandteile eines wachstumsfreundlichen Klimas.

Gegenwärtig verzeichnen die meisten AKP-Staaten zu wenig Investitionen – abgesehen vielleicht vom Bereich Rohstoffextraktion. Vielerorts gilt sogar: Wer Geld hat, bringt es so schnell wie möglich außer Landes und investiert dort, wo die Rahmenbedingungen besser sind. Dieser Trend muss umgekehrt werden, wenn für Wachstum gesorgt und Armut bekämpft werden soll. Ohne Rechtssicherheit auf Grund von klaren und glaubwürdigen Regeln ist das unmöglich.

Ein weiterer wichtiger Bestandteil des EPA-Konzeptes ist die Verknüpfung der Entwicklungshilfe mit praktischen Erfordernissen, die sich in den Verhandlungen herausstellen. Um Nahrungsmittel ausführen zu können, müssen AKP-Länder die sanitären und phytosanitären Standards der EU und anderer wichtiger Abnehmermärkte erfüllen. Dass viele das nicht können, ist längst als herausragendes Exporthindernis identifiziert worden und Teil der EPA-Agenda. So ist denn auch schon Geld bereitgestellt worden, um Partnern bei der praktischen Bewältigung des Problems zu helfen.

In Einklang mit dem Cotonou-Abkommen soll die von der Kommission administrierte Entwicklungszusammenarbeit auch künftig intensiv auf die Handels- und Integrationsbedürfnisse der AKP-Länder eingehen. Andererseits wird es dort darauf ankommen, Handel und regionale Integration mehr und mehr in die jeweiligen Entwicklungsstrategien zu integrieren. Eine verstärkte Koordination mit anderen Entwicklungsakteuren – etwa den EU-Mitgliedern, die angekündigt haben, ihre Entwicklungsmittel für Afrika in Zukunft erheblich aufzustocken – dürfte sich als nützlich erweisen.


Zivilgesellschaftliche Perspektiven

Das relativ neuartige EPA-Konzept und die Tatsache, dass die EU-Handelspolitik unter Entwicklungsgesichtspunkten angelegt ist, stößt auf großes Interesse nicht nur in den AKP- Ländern. Das Echo unter den regierungsunabhängigen Organisationen (NGOs) in Europa ist gemischt. Die Verbände der Privatwirtschaft sehen vor allem das langfristige Potenzial für mehr Investitionen in – und Handel mit – den AKP auf der Basis von transparenten, verlässlichen und modernen Regeln. Andere NGOs betonen die Bedeutung von mehr Transparenz im staatlichen Handeln. Diese zu stärken ist ein Anliegen der EPAs – insbesondere auch im öffentlichen Beschaffungswesen. Transparenzindikatoren sind eng mit den Entwicklungskenziffern korreliert und daher dient jeder Fortschritt, der hier gemacht wird, auch der Armutsbekämpfung.

Eine dritte Gruppe von NGOs versucht, die vermeintlichen Interessen „der AKP“ selbst zu artikulieren. Diese Gruppe glaubt, dass eine fundamentale Anti-EPA-Position den betroffenen Ländern am besten dient. Dabei scheinen weltanschauliche Positionen und Misstrauen gegenüber den „wahren“ Absichten der Kommission eine Rolle zu spielen. Die Reaktionen aus den AKP-Regionen selbst fallen jedenfalls je nach Gesprächspartner durchaus differenzierter aus. Die graduelle Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit, mehr Transparenz, größere Rechtssicherheit und bessere Regeln und Regierungsführung sind Entwicklungsthemen von herausragender Bedeutung. Es bleibt unklar, warum manche europäische NGOs diese Punkte so wenig aufgreifen.

Zum Teil ist die Kritik an der EPA-Politik sicherlich nützlich. Sie hilft die Entwicklungspriorität im Auge zu behalten, wenn über Handel geredet wird. Aber insofern sie fundamentale oder ideologische Züge trägt, schwächt sie eher das pragmatische Anliegen, konstruktiven Wandel und Reform in Afrika zu unterstützen. Schablonenhaftes Denken in den Kategorien gut und böse hilft keinem weiter. Differenzierte und konstruktive Kritik ist wichtig für die optimale Ausgestaltung der EPAs und damit letztlich für die Menschen in den AKP, die auf eine Verbesserung ihrer Situation hoffen.

Dr. Martin Dihm
ist Stellvertretender Referatsleiter in der Generaldirektion für Handel der Europäischen Kommission. In diesem Artikel äußert er seine persönliche Position.
martin.dihm@cec.eu.int


Literatur:
Henning Melber, 2005:
Globalisierung stört regionale Integration, E+Z/D+C, März, S. 116ff