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Muss China aufwerten?

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12/2005 		 

[ Nutzergebühren ]

Armutsbekämpfung, die noch ärmer macht

Entwicklungsprojekte sind häufig nicht nachhaltig, weil die Bevölkerung sich nicht mit ihnen identifiziert. Das Problem lässt sich jedoch nicht dadurch lösen, dass man ausgerechnet die Armen zur Übernahme von Kosten für Trinkwasser oder Gesundheitsdienste verpflichtet. Das vergrößert die Armut eher. Nachhaltigkeit setzt voraus, dass Zielgruppen schon an der Planung von Projekten beteiligt werden.


[ Von Frank Bliss ]

Die Strategie entwicklungspolitischer Geschenke, wie sie bis in die achtziger Jahre viele Geber betrieben, ist weitgehend gescheitert. Häufig identifizierten sich die Beschenkten nicht mit den „Gaben“ der Entwicklungshilfe mit der Folge, dass selbst großzügige Investitionen in kürzester Zeit wieder verfielen. Eine Konsequenz war, die begünstigte Bevölkerung sowohl an den Investitionskosten als auch an den Aufwendungen für den Betrieb von Infrastrukturmaßnahmen zu beteiligen, um die Nachhaltigkeit von Projekten zu sichern. Diese Politik hat sich bei allen staatlichen Entwicklungsorganisationen und privaten Trägern durchgesetzt. Vorhaben der internationalen staatlichen und nichtstaatlichen Entwicklungszusammenarbeit verlangen von der Bevölkerung Eigenleistungen von bis zu zehn Prozent der Investitionskosten für Einrichtungen wie Schulen, Gesundheitsposten oder Wasserversorgungssystemen. Die Folgekosten für Betrieb und Reparaturen sollen oft sogar ganz von den Begünstigten aufgebracht werden.

Die Eigenbeiträge können für die Zielgruppen eine erhebliche Belastung darstellen. So soll in einem Dorf im westlichen Tschad zum Beispiel eine Schule für 22 000 Euro gebaut werden, was eine Eigenbeteiligung von 2200 Euro erforderlich macht, sowie ein Handpumpenbrunnen für 9000 Euro, für den die Dorfbewohner rund 300 Euro aufbringen müssen. Zusammen muss das Dorf also 2500 Euro zuschießen. Für den einzelnen Haushalt bedeutet das eine Belastung von durchschnittlich 16 Euro, was mindestens acht bis zehn Prozent des durchschnittlichen Jahreseinkommens der ärmeren Hälfte der Bevölkerung entspricht. Für Unterhalt und Betrieb sind rund zehn Euro aufzubringen, noch einmal sechs Prozent des Einkommens.

Viele solcher Vorhaben werden in armen Regionen für benachteiligte Bevölkerungsgruppen durchgeführt. Man verlangt Eigenleistungen paradoxerweise vorrangig von den Armen, die sich ohnehin kaum selbst ernähren können. Die Praxis berücksichtigt zu wenig, dass die Wirkung ganz unterschiedlich ausfällt – je nachdem, ob es um soziale Infrastruktur geht oder aber um unmittelbare Einkommenssteigerung (wie etwa die Lagerung von Agrarerzeugnissen bis zum Verkauf in einer Hochpreisperiode). In letzterem Fall kann die Eigenbeteiligung mittels entsprechender Finanzierungssysteme wie Kleinkrediten leicht aufgebracht werden.

Im Fall sozialer Infrastruktur hingegen stellt die Eigenleistung eine zusätzliche Ausgabe dar, die in der Regel nur schwer aufzubringen ist, weil das Projekt sich nicht auf das Einkommen auswirkt. Ein gebührenfinanziertes Gesundheitsvorhaben zum Beispiel führt keineswegs zu einer Reduzierung von Krankheitskosten und damit zu höheren Einkommen, wie häufig behauptet wird: Wer bisher kein Geld für selten verfügbare, aber staatlich subventionierte Medikamente hatte, hat auch künftig keines für die besser verfügbare, aber teurere Medizin der neuen geberfinanzierten Gesundheitsinfrastruktur. Nur wenn arme Familien Leistungen der Fürsorge tatsächlich erhalten, sind einkommenssteigernde Wirkungen zu erwarten. Kurz: Die Beteiligung an Investitionen in soziale Infrastruktur darf der Bevölkerung nur dann zugemutet werden, wenn sie durch gesteigerte Einkommen wieder ausgeglichen wird.

Das Prinzip Eigenbeteiligung verursacht noch ein zweites Problem, das der Armutsbekämpfung zuwider läuft: Auch in ärmeren Regionen gibt es wohlhabendere Gemeinden. Häufig sind sie es und nicht die ärmeren Gemeinden, die sich Investitionen leisten können und den Zuschlag für den geförderten Neubau oder die Rehabilitierung von Schulen oder Gesundheitseinrichtungen bekommen. Ärmere Gemeinden hingegen werden (mit Recht) zögern. Sie kommen im typischen „Windhundverfahren“ zu spät oder melden sich in realistischer Einschätzung ihrer Zahlungsfähigkeit gar nicht erst. Zwar gibt es für die meisten EZ-Vorhaben Kriterien für die Auswahl benachteiligter Orte. In der Praxis jedoch, wenn unter Zeitdruck gearbeitet werden muss, ist jede Durchführungsorganisation froh, wenn die Dörfer sich selbst melden.


Echte Nachhaltigkeit

Diese Probleme machen ein grundlegendes Umdenken bei der Projektplanung erfor-derlich. Nicht die finanzielle Nachhaltigkeit durch Eigenbeteiligung darf im Mittelpunkt stehen, sondern die Nachhaltigkeit der Armutsbekämpfung als anerkanntes Oberziel der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Dieses Ziel verbietet es geradezu, Armen zusätzliche Ausgaben aufzulasten, wenn sie sich diese vom Munde absparen müssen. Bei einem Projekt in Tadschikistan konnten einige Dorfbewohner ihre Eigenbeteiligung an einem neuen Kleinkraftwerk nur dadurch aufbringen, dass sie den Sack Mehl ablieferten, den sie gerade erst im Rahmen humanitärer Hilfe bekommen hatten.

Nachhaltigkeit hat nicht nur eine ökonomische, sondern auch eine entwicklungspolitische Dimension. Die ökonomische Dimension ist für die Ziele eines Vorhabens höchstens mittelbar relevant. Ein Trinkwassersystem zum Beispiel, das wirtschaftlich funktioniert, weil die Einnahmen aus den Hausanschlüssen wohlhabenderer Haushalte die Betriebskosten zu 100 Prozent abdecken, ist entwicklungspolitisch wirkungslos, solange es nicht auch der armen Bevölkerung zur Verfügung steht und diese einen nachweisbaren Vorteil davon hat.

Natürlich ist die ökonomische Nachhaltigkeit eine Voraussetzung dafür, dass die Wasserversorgung funktioniert, das Wasser also wirklich aus der Leitung kommt und von den Armen genutzt werden kann. Warum aber müssen die Armen für die ökonomische Nachhaltigkeit selbst aufkommen? Es gibt kaum Projekte, in denen zum Beispiel von Fuhrunternehmern oder Exportkaufleuten verlangt wird, sich am Bau einer Straße oder eines Hafens finanziell zu beteiligen. Auch wird niemand im Voraus zur Kasse gebeten, wenn Kraftwerke rehabilitiert oder Millionen Euro in eine Gesetzesreform gesteckt werden, von der ausländische Investoren und einheimische Industriebetriebe profitieren sollen.

Auch die Vollkostendeckung „wenigstens des Betriebs“ eines Wasserversorgungssystems aus Nutzergebühren ist eine eher willkürliche politische Entscheidung. Dass dadurch die Nachhaltigkeit des Projekts gesichert wird, ist empirisch nicht erwiesen. Warum sollte bei einer hohen Wassergebühr der Betrieb besser funktionieren als bei einer niedrigen? Entscheidend ist, dass Betrieb und Unterhalt des Systems gut organisiert und ausreichend finanziert sind. Wo die Mittel herkommen, spielt kaum eine Rolle. Warum soll nicht der Staat einen bestimmten Prozentsatz der Betriebskosten zuschießen, wenn es in einem Land schon kein System der Sozialhilfe gibt, das europäischen Minimalstandards entspräche? Natürlich gibt es in vielen Ländern das Problem, dass der Staat die Subventionen nicht regelmäßig zahlt oder Teile davon unterschlagen werden. Das ist jedoch ein Mangel der Regierungsführung, der nicht den Armen angelastet werden darf.

Eine andere Möglichkeit, ärmeren Bevölkerungsgruppen günstiges Trinkwasser zur Verfügung zu stellen, sind Quersubventionen innerhalb eines Systems oder zwischen verschiedenen Systemen – etwa durch höhere Preise für die städtische Versorgung zugunsten ländlicher Versorgung, für Hausanschlüsse zugunsten von Zapfstellen, für das Gewerbe zugunsten von Privathaushalten. Bei Breitenarmut jedoch sind Überschüsse für Quersubventionen schwer zu erzielen, so dass eine externe Finanzierungsquelle gefunden werden muss.

Nachhaltigkeit lässt sich zudem auch anders fördern als durch die finanzielle Beteiligung armer Zielgruppen, zum Beispiel durch die Partizipation der Bevölkerung an Entscheidungen. Partizipation im Sinne des BMZ-Konzeptes von 1999 bedeutet allerdings mehr als nur die Mitwirkung bei der Platzierung eines Gesundheitspostens oder die Pflicht zur Säuberung einer Handpumpe. Voraussetzung für die wirtschaftliche und entwicklungspolitische Nachhaltigkeit von Investitionen oder Beratungsleistungen ist, dass sie den Prioritäten der Bevölkerung entsprechen. Deshalb stellt wirkliche Partizipation der Zielgruppe die Frage nach dem „Ob“ und „Was“ und überlässt ihr beziehungsweise ihren legitimen Vertretern die Entscheidung, in welchem Bereich und in welcher Form sie unterstützt werden will.

Dagegen sollte nicht von Partizipation gesprochen werden, wenn die Bevölkerung im Rahmen von im Ausland vorbestimmten Vorhaben Straßen, Schulen, eine Wasserversorgung, landwirtschaftliche Beratung oder Unterstützung bei der Erarbeitung von Plänen zum Ressourcenmanagement erhält und eine alternative Wahl ausgeschlossen ist. Das ist im Rahmen der üblichen Projektabwicklung noch zu oft der Fall. Die Chancen, dass solche Projekte nachhaltig sind, sind eher gering – ob die Bevölkerung nun zahlt oder nicht.

Ein weiteres Argument gegen das Verständnis von Nachhaltigkeit, das sich vorrangig auf die Eigenbeteiligung der Bevölkerung stützt, ist die Forderung, den Staat nicht völlig aus seiner Verantwortung zu entlassen. Es gibt keinen vernünftigen Grund, warum Entwicklungsländer ihre durchaus vorhandenen Ressourcen nicht zur Armutsminderung im eigenen Land verwenden sollen. In Politikpapieren stimmen die Geber dieser Forderung häufig zu: So ist in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit die Entwicklungsorientierung des Partners ein Kriterium für die Gewährung von Zuwendungen.

Doch in der Praxis wird nach der Eigenfinanzierung häufig nicht gefragt, zum Beispiel um den Mittelabfluss nicht zu gefährden oder weil politische Gründe dagegen sprechen. Die ideologische Beeinflussung durch marktradikale Gesellschaftsmodelle geht so weit, dass Entwicklungsexperten für Ägypten und Äthiopien dem Autor gegenüber die Entlassung des Staates aus seiner Verantwortung als positiven Projekt- und damit Entwicklungsbeitrag gepriesen haben. Damit ist nicht etwa der Rückzug der öffentlichen Hand aus Staatsbetrieben gemeint, sondern aus der Bildungs- und Gesundheitsversorgung und damit der Armutsbekämpfung generell.

Statt die Bevölkerung finanziell in die Pflicht zu nehmen und Projekte von ihrer Eigenbeteiligung abhängig zu machen, sollte sich die Entwicklungszusammenarbeit im Kontext von sozialen Investitionsvorhaben verstärkt mit Gesichtspunkten der Regierungsführung beschäftigen. Statt der Bevölkerung fünf, zehn oder 20 Prozent „Eigenbeteiligung“ an Projekten im Bereich sozialer Infrastruktur abzuverlangen, sollte eine Beteiligung des Staates an der Investitionssumme zur Bedingung gemacht werden. Mittel der Entwicklungszusammenarbeit sollten nur noch dort investiert werden, wo der Staat zur Erfüllung solcher Minimalanforderungen ausdrücklich bereit ist.



Prof. Dr. Frank Bliss
lehrt Ethnologie (Entwicklungsethnologie) an der Universität Hamburg und ist Mitinhaber des entwicklungspolitischen Gutachterbüros Bliss & Gaesing.
bliss.gaesing@t-online.de