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12/2005 		 

[ Handel ]

Schlüssige Strategie gesucht

Brasilien, die größte Nation Lateinamerikas, ist vom Außenhandel abhängig. Weil die USA und Europa immer weit reichendere Forderungen stellen, schmiedet die Regierung Allianzen mit anderen Entwicklungsländern. Es gibt aber kein Zurück zur früheren Strategie der Importsubstitution.


[ Von Fernando J. Cardim de Carvalho ]

Außenhandel ist für ein großes Schwellenland mit hoher Bevölkerungszahl eine vertrackte Angelegenheit. Die Versuchung, Autarkie anzustreben, ist immer groß. Tatsächlich wuchs die brasilianische Wirtschaft am schnellsten in den Jahren, in denen die Entwicklungsstrategie des Landes auf Importsubstitution setzte – vom Ende des Zweiten Weltkriegs bis zur Mitte der 70er Jahre. Die reichhaltige Ausstattung mit natürlichen Ressourcen stützte die Auffassung, schnelles Wachstum sei möglich und wünschenswert und Unterentwicklung könne dadurch gestoppt werden, dass heimische Produzenten die Inlandsnachfrage befriedigten.

Importsubstitution enthält jedoch ein Paradox. Obwohl der Anteil von Einfuhren am gesamten Warenangebot sinken mag, nimmt die Abhängigkeit von Importen zu. Denn es gibt zwei Sorten von Importen. Zur ersten gehören leicht ersetzbare Güter und Dienstleistungen, zum Beispiel kurzlebige Konsum- und bestimmte Kapitalgüter. Die zweite Gruppe umfasst Güter, die man nicht oder nur unter großen Schwierigkeiten im Land selbst produzieren kann, beispielsweise weil sie technologisch anspruchsvoll sind. Zu dieser Gruppe können auch Güter gehören, die nur in Massenproduktion konkurrenzfähig hergestellt werden können, so dass der Versuch, sie im Inland zu produzieren, zu deutlich höheren Kosten führt. Zudem können selbst einem Land mit vielen natürlichen Ressourcen bestimmte strategische Rohstoffe fehlen – in Brasilien gilt das für Öl.

Unterm Strich verringerte die Importsubstitution die Abhängigkeit von Devisen zur Finanzierung von Einfuhren. Doch der Preis dafür war, dass die verbleibenden Importe viel gewichtiger wurden, weil vor allem solche Güter eingeführt wurden, auf die man nicht verzichten konnte, sollten inländische Produktion und Beschäftigung weiter wachsen. Unter diesen Bedingungen muss eine vernünftige und effiziente Außenhandelspolitik auch den Export fördern, um unverzichtbare Importe zu finanzieren.

Doch Exportförderung hatte in Brasilien nie Priorität – zumindest nicht bis zur langen Rezession der Jahre 1962/3 bis 1967. In der Ära der Importsubstitution wurde der Export sogar durch eine Politik hoher Wechselkurse unterdrückt, die darauf abzielte, Kapital in die aufstrebende Industrie zu lenken und Investitionen zu fördern. Exportiert wurden hauptsächlich einige Agrarprodukte, insbesondere Kaffee. Es gab keine Politik, den Export zu diversifizieren oder auszuweiten. Viele sahen darin nur die Umleitung inländischer Güter ins Ausland.


Scheitern eines Paradigmas

Dieses Modell erwies sich jedoch als unhaltbar. Selbst wenn Importsubstitution überflüssige Einfuhren erfolgreich verringert, erfordert ökonomisches Wachstum aufgrund der Natur der dafür benötigten Güter ein wachsendes Importvolumen. Weil eine ungünstige Wechselkurspolitik den Export behinderte, konnten die Importe nur durch höhere Auslandsschulden finanziert werden. Die Kreditgeber waren aber zunehmend unwillig, solchen Ländern Geld zu leihen, die nicht in der Lage waren, Devisen zu erwirtschaften. Am Ende führte Importsubstitution zu Zahlungsbilanzkrisen und Rezessionen.

Die Rezession Anfang der 60er Jahre war bereits ein Zeichen dafür, dass Brasilien seine Strategie ändern musste. Die Regierung begann den Export durch Steuervorteile und subventionierte Kredite zu fördern. Die Importpolitik dagegen änderte sich nicht. Im Gegenteil: Die zwei Ölschocks der 1970er Jahre verstärkten die Ansicht, das Land müsse noch unabhängiger von ausländischen Zulieferern strategischer Güter werden. Neue administrative Importhürden wurden errichtet. Dennoch standen die frühen 80er Jahre ganz im Zeichen der Auslandsschuldenkrise, die Argentinien, Mexiko und Brasilien früh traf. Der Mangel an Devisen bestimmte in diesen Jahren die Politik. Nach den hohen Handelsbilanzdefiziten in den 70er Jahren prägten in den späten 80er Jahren dann große Handelsüberschüsse die brasilianische Zahlungsbilanz – ein Ergebnis von Exportförderung und gleichzeitiger Importbeschränkung.

Verschiedene Faktoren führten in den späten 80er Jahren auch mit Blick auf Importe zu einer anderen Politik. Zum einen galt Importsubstitution als überholt, da sie ungeeignet war, Engpässe zu überbrücken. Zweitens erforderte diese Strategie starke Unterstützung durch den Staat, während gleichzeitig staatliche Eingriffe in die Wirtschaft immer weniger zweckmäßig wurden. Drittens drängten ausländische Handelspartner, vor allem unter den reichen Ländern, immer stärker darauf, Importe zu erleichtern. Zudem geriet Brasilien als Folge der Schuldenkrise in den 80er Jahren unter strenge Überwachung durch den Internationalen Währungsfonds. Der IWF verlangte Strukturreformen, vor allem Handelsliberalisierung.

In den Jahren 1988, 1991 und 1994 reduzierte Brasilien die Importzölle drastisch in drei Schritten. Zudem fuhr es die Politik der Exportförderung zurück, die mit dem Welthandelsabkommen der Uruguay-Runde nicht mehr vereinbar war.

In den späten 90er Jahren erlebte Brasilien eine weitere Zahlungsbilanzkrise. 1994 wurde ein Programm gegen die Inflation gestartet, das im Kampf gegen den Preisanstieg vor allem auf billige Importe setzte. Die neu eingeführte Währung – der Real – war stark überbewertet, um Einfuhren günstiger zu machen. Die Importe wuchsen, der Export brach zusammen. Importe wurden hauptsächlich durch Schulden statt durch Exporte finanziert. Das Versiegen der Auslandskredite nach den Krisen in Mexiko, Asien und Russland zwischen 1995 und 1998 führte zur Zahlungsbilanzkrise Ende 1998/Anfang 1999. Brasilien gab den Wechselkurs frei und startete eine Exportkampagne, die nach einiger Zeit sehr gute Ergebnisse zeigte. Exportwachstum wurde zur nationalen Priorität.

Nachdem der Wechselkurs als Instrument zur Förderung des Exportwachstums weggefallen war, blieben nur noch direkte Exportförderung und Handelsvereinbarungen. Die Gespräche mit den USA und der EU sind jedoch zum Stillstand gekommen. Brasilien lehnte die Forderungen der reichen Wirtschaftspartner als inakzeptabel ab, weil sie der Regierung zentrale Instrumente der Entwicklungsförderung nehmen würden. Das führte dazu, dass Brasilien nach Partnern unter den Entwicklungsländern suchte. Die Gründung der G20 in der Doha-Runde muss in diesem Kontext gesehen werden.


Neue Partner, neue Probleme

Die Beziehungen zu Partnern unter den Entwicklungsländern sind aber nicht unbedingt einfacher. Vor allem gegenüber China hat Brasilien noch nicht zu einem befriedigenden Ansatz gefunden, weil die Interessen der Volksrepublik nur schwer mit denen Brasiliens und anderer Entwicklungsländer unter einen Hut zu bringen sind. Aus wirtschaftlicher Sicht wird China eher als Bedrohung denn als Verbündeter gesehen. Chinesische Hersteller konkurrieren auf Drittmärkten erfolgreich mit brasilianischen Gütern, zum Beispiel auf den Textil-, Kleider- und Schuhmärkten der USA. Zudem besteht die Sorge, dass die chinesische Konkurrenz bald auch einheimischen Produzenten auf dem brasilianischen Markt Probleme bereiten könnte. Die brasilianische Regierung hat die Allianz mit China vor allem aus geopolitischen Gründen gesucht, um zum einen auf diese Weise die Verhandlungsmacht der G20 zu stärken. Zum anderen hoffte die brasilianische Regierung, China werde die Forderung nach einem permanenten Sitz Brasiliens im UN-Sicherheitsrat unterstützen. Diese Erwartung hat sich jedoch nicht erfüllt.

Zwei weitere Kandidaten für privilegierte Beziehungen sind Indien und Südafrika. Indien ist auf wichtigen Märkten kein Konkurrent für Brasilien, auch nicht bei Agrarprodukten (im Gegensatz zu China, das mit Brasilien um die Sojamärkte kämpft). Das eröffnet die Möglichkeit, sich gegenseitig zu unterstützen. Schwierigkeiten mit Indien rühren hauptsächlich daher, dass es keinen historisch gewachsenen Kontakt zwischen den beiden Ländern gibt. Die Kontakte zu Südafrika sind intensiv, sowohl auf politischer als auch auf wirtschaftlicher Ebene. Wie im Falle Indiens konkurriert Brasilien auch mit Südafrika nicht um die gleichen Märkte. Was noch wichtiger ist: Brasilien pflegt politische und diplomatische Beziehungen zu Südafrika bereits seit Ende der Apartheid.

Es ist offensichtlich, dass die Allianz der G20, die ein Stützpfeiler der brasilianischen Strategie für die internationale Handelsrunde ist, einige gravierende Schwachstellen hat. Brasilien steht derzeit vor einem Dilemma. Das Streben nach Autarkie hat sich als Irrweg erwiesen, aber es ist noch unklar, wie die neue Strategie für Außenhandel und Entwicklung aussehen soll. Vor diesem Hintergrund erscheinen Handelsgespräche eher als Bedrohung denn als Chance. Abkommen im Rahmen der Welthandelsorganisation sind jedoch regionalen Vereinbarungen vorzuziehen, weil sie es Brasilien erlauben, neue Partner mit ähnlichen Interessen zu suchen. Aber ohne eine klare Definition dieser Interessen sind Brasiliens Diplomaten in einer schwierigen Lage, die es als attraktive Option erscheinen lassen könnte, die Verhandlungen zu verlangsamen.



Prof. Dr. Fernando J. Cardim de Carvalho
lehrt Wirtschaftswissenschaften an der Bundesuniversität von Rio de Janeiro (UFRJ).
fjccarvalho@uol.com.br