E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 1, Januar 2002, S. 11-12)

Nach den Anschlägen am 11. September wurde das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik von seinem Kuratorium aufgefordert, Überlegungen anzustellen, wie die deutsche Entwicklungspolitik auf die neue Situation reagieren sollte. Der mit dieser Zielsetzung vorgelegte Text ist hier dokumentiert. Nach Auffassung des Autors muss die Entwicklungspolitik jenen Ländern, die nach den politischen Vergabekriterien des BMZ (Menschenrechte, Partizipation, Rechtsstaatlichkeit etc.) als bad performers und deshalb als tendenziell nicht förderungwürdig gelten, künftig mehr Aufmerksamkeit schenken, da diese Länder einen Nährboden für Terrorismus bilden können. Da die hierfür erforderlichen Mittel nicht den good performers entzogen werden dürfen, müssen die Mittel insgesamt aufgestockt werden.

I.

Seit dem 11. September 2001 ist erneut deutlich geworden, dass politische Stabilität und Sicherheit nicht mehr allein in militärischen Kategorien gefasst werden können. Mit wachsender globaler Interdependenz und rascher Zunahme weltweiter Herausforderungen (Terrorismus, Bevölkerungsentwicklung, Migration, Armut, Umwelt, Technologie, Verschuldung) muss die Definition von Sicherheit der neuen Realität Rechnung tragen und auch die ökonomische, finanzielle, soziale und ökologische Dimension einschließen.

II.

Die Studie der Weltbank1 vom 25. Oktober 2001 über die ökonomischen Auswirkungen der Terroranschläge nennt folgende Punkte:

• Rückgang des internationalen Handels und des Tourismus;
• abnehmende ausländische Direktinvestitionen in Entwicklungsländern, vor allem in Schwellenländern;
• abnehmende Einnahmen für Ölexportländer wegen des gesunkenen Erdölpreises auf unter 17 $/barrel;
• Rückgang der Gastarbeiterüberweisungen;
• Zunahme umfangreicher Flüchtlingsbewegungen.
  

Betroffen sind hiervon vor allem die Türkei, Ägypten, Iran, Philippinen, Pakistan, Indonesien, Sri Lanka, der Maghreb und die zentralasiatischen Staaten. Methodisches Problem: Die geschätzten Auswirkungen der Terroranschläge sind von den aktuellen Rezessionstendenzen der Weltwirtschaft nicht eindeutig zu trennen.

III.

Für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit ergeben sich folgende Schlussfolgerungen:

1. Wegen des erweiterten Sicherheitsbegriffs ist eine stärkere Verzahnung von Entwicklungspolitik, Außen-, Wirtschafts- und Sicherheitspolitik erforderlich (Kohärenz) - nicht nur konzeptionell, sondern auch in der praktischen Umsetzung.

2. Die Vereinten Nationen und die multilaterale Zusammenarbeit müssen gestärkt werden, weil einzelne nationalstaatliche Akteure der Herausforderung allein nicht gewachsen sind; auch die Haltung der USA scheint sich in diese Richtung zu verändern. Ziel ist der schrittweise Aufbau eines globalen Ordnungsrahmens, der marktwirtschaftlichen wie sozialen und ökologischen Anforderungen genügt. Globale Sicherheit ist wie auch im nationalen Rahmen ein öffentliches Gut, das zur Verfügung gestellt und öffentlich finanziert werden muss - sei es aus Beiträgen der Mitgliedsstaaten, sei es aus einer neuen internationalen Steuerquelle.

3. Die bilaterale deutsche Entwicklungspolitik muss in ihrem politischen Stellenwert wie in ihrem finanziellen Umfang (Einzelplan 23) gestärkt werden; die für das Jahr 2001 zusätzlich zur Verfügung gestellten 200 Mio. DM bedürfen der Verstetigung und Erhöhung.

4. Die Länderliste des BMZ muss im Lichte der Ereignisse überprüft werden; die Entscheidungskriterien liegen vor, müssen aber politisch neu gewichtet werden. Dies gilt auch für die traditionellen fünf BMZ-Vergabekriterien (Menschenrechte, Partizipation, Rechtsstaatlichkeit, Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns, marktwirtschaftlicher Ordnungsrahmen). Hinzu kommt, dass sich die internationale Gebergemeinschaft der Tatsache bewusst werden muss, dass sie sich nicht mehr nur auf die sogenannten good performers konzentrieren kann, sondern auch nach Lösungen für die bad performers suchen muss; hier wird das Argument der hohen Folgekosten im Falle der Nichtbeachtung dieser Staaten an Bedeutung gewinnen. Vereinbarte EZ-Mittel können aber nicht von den good performers zugunsten der bad performers umgeschichtet, sondern die Mittel für die bad performers müssen zusätzlich bewilligt werden.

5. Was die Relevanz der Länder angeht, so stehen folgende Staaten im Mittelpunkt der Überlegungen:

• Iran: Hohe Flüchtlingsproblematik, vorsichtiger Reformprozess, potenzielles BMZ-Kooperationsland;
• Pakistan: Hohe Flüchtlingsproblematik, innenpolitisch sehr konfliktiv, multilaterale Entschuldungsanstrengungen;
• Indien: Kaschmirkonflikt mit Pakistan, ansonsten stabilisierender Faktor in der Region;
• Zentralasiatische Länder: Nachbarländer Afghanistans mit ethnisch begründetem Einfluss auf die dortige politische Entwicklung. Problem: Beachtung der fünf BMZ-Vergabekriterien;
• Länder des Nahostkonflikts, vor allem Israel, palästinensische Gebiete, Jordanien, Syrien und Ägypten: eine grundsätzliche Quelle der Spannungen zwischen den islamischen Ländern und dem Westen;
• Afghanistan: Die Wiederaufnahme der regulären Entwicklungszusammenarbeit ist erst nach einer durchgreifenden Veränderung der politischen Verhältnisse und nach Beendigung der militärischen Aktionen möglich; bis zu diesem Zeitpunkt: humanitäre Hilfe, Nothilfe, Wiederaufbauhilfe. Das institutionelle Dach, unter dem diese Maßnahmen stattfinden könnten, sollte von den Vereinten Nationen gestellt werden; die EZ der einzelnen EU-Staaten muss von der Kommission koordiniert werden. Es bietet sich an, die Erfahrungen zu nutzen, die die UNMIK zur Zeit in Kosovo macht.

6. Das BMZ sollte zu den Ländern, in denen es ein Terrorismuspotenzial gibt (dazu gehören mehrere der unter Ziffer 5 genannten Länder sowie einige weitere), Ländergespräche führen, zu denen alle staatlichen und nichtstaatlichen deutschen EZ-Institutionen, die in dem jeweiligen Land engagiert sind und die zum Teil über eine jahrelange Kenntnis der Gegebenheiten vor Ort verfügen, eingeladen werden; dabei sollten folgende Fragen erörtert werden:

• Wie ist das Terrorismuspotenzial in dem jeweiligen Land einzuschätzen?
• Welche Gruppen bilden Akteure und Umfeld von (potenziellen) terroristischen Aktivitäten?
• Welches ist der Nährboden, den (potenzielle) terroristische Gruppen zu ihrer Legitimation instrumentalisieren bzw. der ihnen (was noch wichtiger ist) in den Augen breiterer Schichten eine gewisse Legitimation verschafft? (Zum Beispiel: autoritäre Herrschaftsformen der Regierungen, Verweigerung von Partizipations- und gesellschaftlichen Dialogmöglichkeiten, Unterdrückung von Minderheiten, Versagen der Regierungen bei der Bekämpfung der Armut, Bereicherung und Korruption der herrschenden Gruppen, angeblicher Verrat religiöser Prinzipien durch die Regierungen, einseitige Parteinahme des Westens im Nahost-Konflikt).
• Wie haben die Maßnahmen der staatlichen und nichtstaatlichen deutschen EZ bisher im Hinblick auf den vorstehend angesprochenen Nährboden terroristischer Aktivitäten gewirkt? (Zum Beispiel: Zusammenarbeit und Dialog mit den richtigen Partnern? Genügend Anstrengungen zur Förderung von Partizipation und Armutsbekämpfung?)
• Wie müssten die staatlichen und nichtstaatlichen Akteure der deutschen EZ ihr Engagement in dem jeweiligen Land eventuell adjustieren, um einen wirksameren Beitrag zur Überwindung des Nährbodens zu leisten, der terroristischen Gruppen zur Legitimation dient bzw. der terroristischen Aktivitäten eine gewisse gesellschaftliche Akzeptanz verschafft? Leitfrage: Welche Ansatzpunkte der deutschen EZ zu einem wirksameren Beitrag zur Überwindung der unter dem dritten Spiegelpunkt genannten Probleme?
• Gibt es positive Beispiele für ein Wirken der deutschen EZ im vorstehenden Sinne, aus denen gelernt werden kann und die im Dialog mit den betreffenden Partnerländern stärker herausgestellt werden sollten?

Auf der Basis solcher Ländergespräche sollten die beteiligten Akteure der deutschen EZ ihr Engagement in den jeweiligen Ländern prüfen und ggf. anpassen.

7. Was den Einsatz nachhaltig wirksamer entwicklungspolitischer Instrumente angeht, so sollten folgende Maßnahmen im Vordergrund stehen:

• Initiativen für einen umfassenden Dialog mit den wichtigen Akteuren in den betroffenen Ländern auf allen Ebenen, einschließlich der Zivilgesellschaft; hier sollten die deutschen politischen Stiftungen und Kirchen eine wichtige Rolle spielen;
• Umsetzung des Programms zur Halbierung der Armut, um langfristig dem Terrorismus in den armen Ländern den Nährboden zu entziehen. Armut steht allerdings in keinem monokausalen Verhältnis zum Terrorismus; dessen Ursachen sind sehr komplexer Natur. Eine der wichtigsten ist sicherlich die extremistische Ausprägung des islamischen Fundamentalismus, dessen Nährboden - in Zeiten der Globalisierung - nicht nur die sozialen Probleme sind, sondern auch die Angst vor der kulturell-religiösen Entwurzelung;
• Verstärkung der Maßnahmen zur Krisen- und Konfliktprävention;
• Förderung von Good Governance (Leistungsfähigkeit der staatlichen Strukturen) und Eintreten für die Beachtung der Menschenrechte;
• Unterstützung der Länder im Hinblick auf die Mitgestaltung des Globalisierungsprozesses, sodass dieser ausgewogenere Ergebnisse erbringt;
• Überwachung der internationalen Finanzmärkte, um den finanziellen Transaktionen terroristischer Aktivitäten auf die Spur zu kommen;
• höhere Flexibilität und schnellere Reaktionsfähigkeit des entwicklungs- und haushaltspolitischen Instrumentariums.

Zusammenfassend muss allerdings davor gewarnt werden, allzu optimistische Erwartungen an die Möglichkeiten der Entwicklungszusammenarbeit zu knüpfen, die Ursachen des Terrorismus kurzfristig spürbar zu mindern oder zu beseitigen. Nicht zufällig wird in jüngster Zeit häufig das afghanische Sprichwort zitiert: "Je feuchter das Getreide, umso langsamer mahlen die Mühlen."

1) World Bank: Impact of Recent Events on Low- and Middle-Income Countries. Response of the World Bank Group. Washington, October 25, 2001