E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 10, Oktober 1998, S. 252-253)

Entwicklungspolitik ist einer der wichtigsten Politikbereiche, aber das wissen nur die Entwicklungspolitiker. Sie haben selbst dazu beigetragen, daß das so ist: Sie haben Entwicklungsprojekte gefördert, aber die globale Strukturpolitik anderen Ressorts überlassen. Weder für die Hungerkatastrophe im Südsudan noch für den Zusammenbruch der Volkswirtschaften in Ostasien hat die Entwicklungspolitik eine Zuständigkeit. In der großen Politik wird sie von niemanden ernst genommen.
In einer neuen Regierung muß das BMZ (unter anderem Namen) die Zuständigkeit für internationale Strukturpolitik haben, wenn es wirklich seine Aufgabe erfüllen soll, zu einer gerechteren Entwicklung in der Welt beizutragen. Aber ist das, nach 40 Jahren Schattendasein, noch durchzusetzen? Es lohnt sich, die Forderung noch einmal nachdrücklich zu erheben.

Vier Wochen vor der Wahl spekulierte der Spiegel über die möglichen Szenarios: Wer würde in welcher Koalition welche Ministerposten besetzen? Nur in einer von vier möglichen Kombinationen kam das Entwicklungsministerium vor. Wenn während des Wahlkampfes von den Ressorts die Rede war, die in einer neuen Regierung zu verteilen seien - kein Entwicklungsministerium. Auch als die Zeitschrift Das Parlament Anfang September eine Synopsis der Wahlprogramme der Parteien veröffentlichte, fehlte die Entwicklungspolitik. Die Politiker sind an diesem Ressort nicht interessiert, niemand nimmt es ernst. Woran liegt das?

Woran liegt es, daß alle in der entwicklungspolitischen Community wissen, daß dies für die Zukunft der Weltgemeinschaft eines der wichtigsten Politikfelder ist - aber niemand sonst weiß es? Erliegen wir einer Illusion? Ist die Entwicklungspolitik wirklich so unwichtig, wie die anderen meinen?

Immerhin ist Deutschland eines der wenigen Länder, in denen die Entwicklungspolitik nicht vom Außen- oder Wirtschaftsministerium verantwortet wird, sondern von einem eigenen Ressort mit Kabinettsrang. Aber dieses Ressort hat es, seit Erhard Eppler im Zorn aus der Regierung Schmidt ausschied, nie wieder zu politischem Rang gebracht. Das ist 25 Jahre her. Seither war das BMZ ein Alibi-Ministerium, mit dem die Bundesregierung sich schmückt, wenn es opportun erscheint, das aber ohne politische Bedeutung und ohne politischen Einfluß blieb.

Das zeigt sich besonders deutlich bei den großen internationalen Konferenzen der UN. Zur Sozialkonferenz nach Kopenhagen reiste der Arbeitsminister, zur Bevölkerungskonferenz nach Kairo der Innenminister, zum Welternährungsgipfel in Rom der Landwirtschaftsminister. Obwohl es bei diesen Konferenzen nie um innenpolitische Probleme der Bundesrepublik ging, sondern in erster Linie um Probleme der Entwicklungsländer. Das BMZ entsandte Beobachter. Daß diese trotzdem einen großen Teil der Arbeit taten, macht die Geringschätzung nur augenfälliger.

Was ist Entwicklungspolitik?

Was tut dieses Ministerium? Es fördert hier den Bau einer Brücke oder Straße, da die Versorgung mit sauberem Trinkwasser, dort eine Handvoll Schulen, in denen in der Muttersprache unterrichtet wird. Es finanziert Mikrokredite zur Unterstützung einkommenschaffender Maßnahmen. Das sind alles wichtige Projekte. Die Entwicklung von unten muß gefördert werden, die Menschen müssen direkt beteiligt werden. Aber damit allein kann die Armut in der Welt nicht bekämpft werden.

Als im Verlauf der letzten fünfzehn Monate die Wirtschaft der asiatischen Schwellenländer zusammenbrach, als Millionen Menschen, die es gerade zu bescheidenem Wohlstand gebracht hatten, erneut ins Elend stürzten, da war das Entwicklungssministerium nicht zuständig. Es ist ja nicht einmal zuständig, wenn es um die Verhungernden im Südsudan geht: Dafür ressortiert das Auswärtige Amt.

Für die Konsequenzen, die sich aus dem Zusammenbruch der asiatischen Finanzmärkte ergeben, sind Finanz- und Wirtschaftsministerium zuständig, dazu die Bundesbank. Die allerdings sind an Nord-Süd-Fragen und Entwicklungspolitik nicht interessiert, sie haben den Auftrag, vorrangig die Interessen der Bundesrepublik zu vertreten. Mit diesem Auftrag reisen ihre Vertreter zu den Sitzungen des Weltwährungsfonds und der Weltbank, der Bank für internationalen Zahlungsausgleich, der OECD, der G7 und der G10.

Das Ministerium, das den moralischen Auftrag hätte, die Interessen der Entwicklungsländer, die Interessen der Einen Welt zu vertreten (und damit auch, weitsichtig betrachtet, die deutschen Interessen), das BMZ hat dabei keinen Zutritt. Die Entwicklungsländer selbst sind meistens nicht dabei, weil sie entsprechende Fachleute nicht haben, oder nicht einmal das Geld, um eine Delegation zu entsenden. Sie erfahren erst hinterher, was beschlossen wurde, um dann festzustellen, daß diese Beschlüsse im Interesse der Industrieländer und der internationalen Konzerne waren, aber nicht in ihrem.

Auf diesen Konferenzen, in diesen Gremien werden die Rahmenbedingungen festgelegt, die zu Entwicklung führen oder Entwicklung verhindern. Dabei geht es um die Spielregeln für die internationalen Finanzmärkte, um das internationale Währungsgefüge, um die Banken- und Börsenaufsicht; es geht um die Liberalisierung der Märkte für Waren und Dienstleistungen, die es den internationalen Konzernen ermöglicht, kleine nationale Industrien zu Tode zu konkurrenzieren; es geht um den Schutz des geistigen Eigentums, der den Entwicklungsländern verwehrt, sich moderner Technologien zu bedienen, aber den Agrarkonzernen erlaubt, die einheimischen Getreidesorten patentieren zu lassen. Hier werden die Schienen gelegt, die den Kurs bestimmen. Hier wird internationale Strukturpolitik betrieben.

Wenn Entwicklungspolitik wirklich Einfluß auf die internationale Entwicklung nehmen will, dann muß sie hier auftreten, und sie muß daran mitwirken, daß die hier beschlossenen Spielregeln, wie etwa der geplante Investitionsschutzvertrag, nicht einseitig den Interessen der Wirtschaft dienen, sondern in erster Linie den Interessen der armen Länder und dem Aufbau eines zukunftsfähigen globalen Wirtschaftssystems.

Kohärenz - nur ein Schlagwort

Aber auf diesen Konferenzen, bei diesen Gremien treten andere Ministerien auf. Es geht zwar um Fragen, die das Schicksal der armen Länder im Kern berühren, aber wenn die Bundesrepublik dabei ihr Gewicht geltend macht, dann nicht durch das Entwicklungsministerium, sondern durch das jeweilige Fachministerium. Hat denn das Bundesmisterium für Arbeit und Sozialordnung, auch wenn seine Mitarbeiter einiges über Armut in Deutschland wissen mögen, zugleich den Sachverstand für die Probleme der Armut in Mali, Peru oder Bangladesch? Entwicklungspolitische Verantwortung ist nicht in einem Ministerium, dem BMZ, konzentriert, sondern auf mehr als 50 Referate in 13 verschiedenen Ministerien verstreut - ein Wirrwarr von Zuständigkeiten.

Seit einiger Zeit sind die Schlagwörter Kohärenz und Querschnittspolitik in Umlauf gekommen. Kohärenz bedeutet, daß das eine Ressort nicht etwas tun soll, das den politischen Zielen eines anderen Ressorts zuwiderläuft, und Querschnittspolitik, daß bestimmte politische Zielsetzungen über alle Ressorts hinweg verfolgt werden sollen. Aber wie ist das durchzusetzen?

Könnte es eine Richtlinie des Bundeskanzlers geben, die für alle Maßnahmen, die Auswirkungen auf die Entwicklungspolitik haben könnten, eine "Entwicklungsverträglichkeitsprüfung" zur Vorschrift macht? Ein unerträglicher Zuwachs an Bürokratie wäre die Folge.

Das Ziel läßt sich nur auf eine Weise verwirklichen: Dem Entwicklungsministerium muß die Federführung für alle jene Arbeitsbereiche übertragen werden, die in erster Linie die Dritte Welt betreffen. Das sind die meisten der internationalen Konferenzen, das ist die Entwicklungspolitik der EU (für die absurderweise das Wirtschaftsministerium ressortiert), das ist die Mehrzahl der UN-Organisationen. Und da die FAO auch für die deutsche Landwirtschaft, die WHO auch für die deutsche Gesundheit von Bedeutung ist, sollten die Fachministerien ein Mitspracherecht haben - nicht umgekehrt. Wenn das nicht geschieht, wird Kohärenz ein bloßes Schlagwort bleiben.

Das muß nicht für alle internationalen Organisationen gelten. Beim IWF, der die internationalen Währungsbeziehungen regeln soll (was er leider nicht mehr tut), sollte durchaus der Finanzminister den ersten Zugriff haben - aber bei der Mehrzahl der Aktivitäten des IWF geht es heute um Probleme der Entwicklungsländer, und da muß dem Entwicklungsminister ein Mitspracherecht garantiert sein.

Nicht nur ein Ministerium für Entwicklungsprojekte

Das BMZ, so wie es heute in Erscheinung tritt, ist ein Ministerium für Entwicklungsprojekte, nicht für Entwicklung. Zu dieser Erkenntnis ist auch die Arbeitsgruppe gekommen, die im Ministerium über Reformen nachdenken sollte, und die im Juni ihr Ergebnis vorlegte. Vor Jahren schon war beschlossen worden, daß Projekte und Programme in einem Partnerland einem "Länderkonzept" untergeordnet sein sollen, um ihre Wirksamkeit zu verstärken. Aber als die Arbeitsgruppe dem nachging, stellte sie fest, daß das nur in wenigen Fällen geschehen war, und erhob es erneut zur Forderung.

Eine noch wichtigere Erkenntnis in dem Bericht der Arbeitsgruppe ist die, daß neben den Länderprogrammen die "Mitgestaltung globaler Rahmenbedingungen" der zweite "zentrale Aufgabenbereich" des Ministeriums werden müsse. Bisher habe das Ministerium "diesen Aufgabenbereich im wesentlichen reaktiv" verfolgt, aber keinerlei Initiativen ergriffen.

Was da gefordert wird, ist die "internationale Strukturpolitik", die im April von einer Gruppe unabhängiger Entwicklungsexperten in einem "Memorandum" zur wichtigsten Aufgabe des BMZ erklärt wurde. In einer globalisierten Wirtschaft und Gesellschaft muß das BMZ endlich den eigenen Vorsatz ernstnehmen, nicht mehr in Projekten zu denken, sondern in globalen Strukturen. Und es muß in jenen Gremien, wo die globalen Strukturen verhandelt werden, die Verantwortung von anderen Ressorts übernehmen oder, in enger Kooperation mit ihnen, ein verantwortliches Mitspracherecht haben.

Als Erhard Eppler Entwicklungsminister war, schlug Helmut Schmidt ihm vor, dem Ministerium auch die Verantwortung für den Außenhandel zu übertragen. Eppler lehnte ab, statt das ihm angebotene Instrument für seine Ziele zu nutzen. So verursachte er die Einflußlosigkeit des Ressorts. Man kann gesellschaftliche Reformprojekte nicht verwirklichen, wenn man nicht auch Einfluß auf die wirtschaftlichen Schlüsselfaktoren hat.

Das Entwicklungsministerium muß erhalten bleiben

Was aber, wenn es in einer neuen Regierung gar kein Entwicklungsministerium mehr gäbe? In allen Parteien gibt es die Vorstellung, daß die Zahl der Ministerien verkleinert werden sollte. Wenn der neue Kanzler, gleich ob er Kohl, Schröder oder Schäuble heißt, das verwirklichen will, wird er zu Beginn der Verhandlungen mit dem Koalitionspartner die Liste der Ministerien durchgehen und nach Streichungsmöglichkeiten suchen. Daß ihm dabei neben dem Bau- und dem Familienministerium auch das BMZ einfallen wird, vermuten nicht wenige Politiker in Bonn. Die Entwicklungspolitiker wird der Kanzler dabei gar nicht fragen, solche Entscheidungen werden im kleinsten Kreise getroffen.

Das heißt nicht, daß das Ministerium aufgelöst würde. Es wird in ein anderes integriert. Ins Außenministerium, wie das vor vier Jahren Rudolf Scharping wollte? Das wäre verhängnisvoll. Das AA hat die Interessen der Bundesrepublik wahrzunehmen; das würde endgültig bedeuten, daß die Entwicklungspolitik diesen untergeordnet würde. Ins Wirtschaftsministerium? Auch nicht besser. Ulrich Menzel hat kürzlich die These aufgestellt, "daß ...das Entwicklungsdilemma das Kernproblem der internationalen Beziehungen schlechthin ist, werden doch die Entwicklungsanstrengungen der Nachzügler immer bei den Vorreitern als Bedrohung im Sinne des eigenen relativen Niedergangs verstanden, der entsprechend zu begegnen ist"1. Das BMWi hat wie das AA deutsche Interessen zu verteidigen.

Manche denken, daß das Umweltministerium ein guter Partner für eine Fusion wäre: Die Politiken beider Ressorts dürfen nicht an kurzfristigen Zielen ausgerichtet sein. Aber das eine Ressort hat vorwiegend innenpolitische, das andere vorwiegend weltpolitische Aufgaben. Das paßt nicht leicht zusammen.

Auch an das Forschungs- und das Bildungsministerium wäre zu denken. Alle vier sind Zukunftsministerien. Der Schutz der natürlichen Ressourcen für künftige Generationen muß Ziel der Politik werden, ebenso die Zukunftsorientierung von Bildung und Forschung, ebenso schließlich die Beseitigung der Armut in anderen Teilen der Welt, die uns heute so nahegerückt sind, daß dort ausbrechende Konflikte immer stärker auch uns in Mitleidenschaft ziehen. Der Zusammenbruch der asiatischen Volkswirtschaften macht das eben jetzt deutlich.

Eine ideale Lösung könnte sein, zwei Zukunftsministerien so zu konzipieren, daß das eine für das Inland und das andere für die internationalen Zusammenarbeit zuständig wäre.

Was tun?

Wenn dieses Heft erscheint, werden die Parteien begonnen haben, über den Zuschnitt eines neuen Kabinetts zu verhandeln. Zahlreiche entwicklungspolitische Gruppen ebenso wie die Kirchen haben im Vorfeld der Wahlen gefordert, daß das Entwicklungsministerium gestärkt erhalten bleiben muß. Ein Memorandum dazu liegt auf dem Tisch, und die Entwicklungspolitiker aller Parteien stimmen der Forderung zu. Aber die Gefahr besteht, daß an den Spitzen der Parteien anders gedacht wird. Es könnte sich lohnen, in den Tagen nach der Wahl die Argumente noch einmal nachdrücklich vorzutragen.

1) Ulrich Menzel: Globalisierung versus Fragmentierung. Frankfurt, Edition Suhrkamp 1998, S. 225