E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 11, November 2001, S. 319)

"Die Bundesregierung wird verstärkt auf die Beschäftigungswirkung ihrer Förderungsmaßnahmen achten und sinnvolle Beschäftigungsmaßnahmen insbesondere im Rahmen regionaler Strukturprogramme fördern... (Sie) wird die Entwicklung arbeitsintensiver und gleichzeitig wettbewerbsfähiger Verfahren unterstützen... (und) dazu beitragen, dass kapital- und devisenintensive Technologien nicht einseitig begünstigt werden." Das schrieb 1971 der damalige Entwicklungsminister, Erhard Eppler. Was vor 30 Jahren so einleuchtend klang, ist überrollt worden durch eine internationale wirtschaftliche Entwicklung, die in erster Linie von Kapitaleinsatz geprägt war und die Schaffung von Arbeitsplätzen nicht als vorrangiges Ziel betrachtete. Selbst die Weltbank, sonst für solche Argumente nicht gerade sensibel, stellte in ihrem Weltentwicklungsbericht 1990 (der die Armut als Thema hatte) fest: "Die meisten Länder betreiben eine Politik, die den Faktor Arbeit indirekt diskriminiert." Eine Untersuchung von Gilberto Calcagnotto zeigt am Beispiel Brasiliens, dass von dem Zeitpunkt an, da die Modernisierung der Industrie beginnt, also etwa ab 1985, die Zahl der Arbeitsplätze abnimmt; zugleich steigt die Zahl der Arbeitsplätze im informellen Sektor, der die Notlösung für jene ist, die nicht verhungern wollen. Dass 30 Jahre nach Eppler das Problem der Lösung kaum näher gekommen ist, kann man bei Juan Somavia nachlesen, dem Generaldirektor der ILO, der im Jahr 2000 schreibt: "The key to solving the problems of exclusion and poverty is employment."

Auch die deutsche Entwicklungspolitik hat sich nicht an Epplers Einsichten gehalten. In dem Begründungspapier für ein Sektorvorhaben, dessen Finanzierung die GTZ 1999 beim BMZ beantragt hat, ist zu lesen: "Obwohl Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung in den meisten EL und TL zu den vorrangigen Problemen gehören, gibt es bisher in der deutschen EZ kaum systematisch aufeinander abgestimmte Ansätze für die Unterstützung von Partnerregierungen oder -organisationen bei der Entwicklung einer... zielgerichteten Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik mit den entsprechenden nationalen Programmen zur Umsetzung." Ziel des von der GTZ beantragten Sektorvorhabens war es, den Rückstand endlich aufzuholen und solche Ansätze zu entwickeln; dahinter stand die Einsicht, dass "Armutsbekämpfung... langfristig nur dann Erfolg haben kann, wenn sie eng mit... arbeitsplatzschaffenden Politikansätzen und Programmen verknüpft... ist".

Aus dem Umkreis dieses Sektorvorhabens stammen drei der vier Artikel zum Schwerpunktthema dieses Heftes. Dabei hat das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik (DIE) eng mit der GTZ zusammengearbeitet. Wichtigste Einsicht der Autoren ist: Wer Arbeitsplätze schaffen will, darf nicht eine isolierte Arbeitsmarktpolitik betreiben, sondern muss diese einbetten in den Rahmen einer Wirtschaftsförderungspolitik, oder anders: muss eine Wirtschaftsförderungspolitik betreiben, die sich nicht allein an der Höhe des investierten Kapitals orientiert, sondern auch (und vor allem) an der Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze. Tilman Altenburg nennt das eine "aktive und strategische Wirtschaftsförderung mit Breitenwirkung", die dafür sorgt, "dass neue Potenzialbranchen expandieren können". Das ist mehr als die Schaffung von "Rahmenbedingungen", von denen die Vertreter der Mainstream-Ökonomik ständig reden - es bedeutet, dass der Staat unter strategischen Gesichtspunkten auswählt, welche Branchen er fördert, dass er Prioritäten setzt. Wenn man genau hinschaut, kommt das jener Wirtschaftsförderungsstrategie sehr nahe, die Japan und die anderen asiatischen Tigerstaaten verfolgt haben, und mit denen sie sowohl wirtschaftliches Wachstum als auch eine Beteiligung der Masse der Bevölkerung am Wohlstandszuwachs erreicht haben. Das ist weit entfernt vom Marktliberalisierungs-Modell der Welthandelsorganisation, es ist aber genau die Politik, die die UNCTAD in ihrem neuesten Weltinvestitionsbericht fordert (s. S. 339 dieses Heftes). Dass z. B. Konzerne, die in einem Land investieren, "linkages" zu lokalen Zulieferbetrieben herstellen, die eine große Anzahl von Arbeitsplätzen schaffen, das wird umso besser gelingen, je aktiver und gezielter der Staat Anreize dafür setzt. Wenn das eine vernünftige Politik ist, muss allerdings die WTO dazu gebracht werden, solche aktiven Förderpolitiken auch zuzulassen, und zwar nicht nur für eng und doktrinär begrenzte Zeiträume, sondern so lange, bis eine Evaluierung ergibt, dass sie überflüssig geworden sind.