E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 11, November 2001, S. 320 - 321)

Das Personal, das in Projekten humanitärer Hilfe vor Ort arbeitet, lebt in ständiger Gefahr für Freiheit und Leben. Das weiß man nicht erst, seit Mitarbeiter von "Shelter Now" in Afghanistan festgenommen wurden. Alle Organisationen müssen sich überlegen, mit welchen Strategien sie diesen Risiken begegnen können - sie tragen die Verantwortung für den Schutz der Helfer. Corinna Kreidler, Mitarbeiterin der Deutschen Welthungerhilfe, beschreibt das Konzept, an dem sich ihre Organisation ausrichtet. Es reicht nicht, durch Gitter und Schutzwesten Übergriffe zu erschweren. Wichtiger ist, sich so zu verhalten, dass die lokale Bevölkerung sich für den Schutz der Helfer mitverantwortlich fühlt.

Die Rahmenbedingungen für
humanitäre Hilfe
verschlechtern sich

"Es ist gefährlicher, für eine UN-Organisation humanitäre Hilfe zu leisten, denn als Blauhelm in einer Kriegszone zu dienen", resümierte die Los Angeles Times1. Im Jahr 1998 etwa starben allein 17 Mitarbeiter des UN-Flüchtlingskommissariats (UNHCR) bei zivilen Hilfsmaßnahmen für die Opfer von Kriegen, während "nur" acht Soldaten bei Peace-Keeping-Einsätzen ums Leben kamen. Mit Bedrohung, Verletzung oder sogar Tod müssen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter humanitärer Organisationen an vielen Einsatzorten und zu fast jeder Zeit rechnen. Aber wenn die Helfer abziehen, leidet in erster Linie die Zivilbevölkerung.

Diese Entwicklung ist nicht ganz neu: Seit etwa acht bis zehn Jahren ist zu beobachten, dass sich die Sicherheitssituation für Hilfsorganisationen in Krisengebieten verschlechtert. Verzeichnete das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) zu Beginn der 90er Jahre noch jährlich 24 "Sicherheitsereignisse", so stieg die Zahl der betroffenen IKRK-Mitarbeiter bis 1997 auf 135 pro Jahr. Eine ähnliche Entwicklung gab es bei den Vereinten Nationen:Von Januar 1992 bis August 1998 verloren 153 Mitarbeiter im Dienst der UN ihr Leben, 43 wurden entführt. Bis Dezember 2000 stieg diese Zahl auf 198 Tote und 240 Entführte an2.

Die Liste der Länder, in denen Mitarbeiter von Hilfsorganisationen verhaftet, entführt oder getötet wurden, ist lang und reicht von Sierra Leone über Tadschikistan bis nach Ost-Timor. Dabei ist lokales Personal besonders gefährdet, einheimische Mitarbeiter der Hilfsorganisationen trifft es noch häufiger als internationale.

Die drastische Zunahme der lebensbedrohlichen Übergriffe hat mehrere Gründe: Zum einen gibt es seit dem Ende des Kalten Krieges weniger zwischenstaatliche Kriege; es überwiegen innerstaatliche Auseinandersetzungen, und deren Akteure halten sich nicht an internationale Vereinbarungen zum Schutz von Zivilisten wie die Genfer Konvention. Nicht-staatliche Kriegsparteien - Warlords, lokale Rebellenführer, Banditen - akzeptieren oft nur das Recht des Stärkeren. Hilfe für die bedürftige Bevölkerung wird von solchen Kriegsparteien oft als Begünstigung der Gegenseite interpretiert. Übergriffe gegen Mitarbeiter von Hilfsorganisationen sichern die Aufmerksamkeit der internationalen Gemeinschaft und der Medien. Schützende Embleme wie das Rote Kreuz oder das Logo der UN standen früher für die Unparteilichkeit der Helfer, heute weisen sie mitunter den Weg zu potenziellen Zielen.

Zum anderen waren noch nie so viele Helfer in so vielen Missionen im Einsatz. Spätestens seit dem Scheitern der Intervention ausländischer Truppen in Somalia besteht in der internationalen Staatengemeinschaft zunehmend die Tendenz, statt politischer Interventionen in Konfliktstaaten "nur" humanitäre Hilfe zu leisten. Damit setzt man die Helfer genau jenen Risiken aus, die durch entschlossenes politisches Handeln womöglich hätten verhindert werden können.

Reaktion der Hilfsorganisationen

Um der kollektiven Verantwortung für die Mitarbeiter gerecht zu werden, müssen die Hilfsorganisationen ihr Sicherheitsmanagement erheblich verbessern. Hierfür sind finanzielle Mittel notwendig, ohne die in Zukunft ein Einsatz in Krisenländern immer weniger möglich sein wird.

Wichtige internationale Organisationen haben bereits reagiert: Die UN-Vollversammlung forderte den Generalsekretär im Dezember 1999 auf, das bestehende Sicherheitskonzept zu überarbeiten und Verbesserungsvorschläge zu machen. Der daraufhin entstandene Bericht3 empfiehlt eine deutliche Aufwertung dieses Themas und fordert die entsprechende Finanzierung ein. Bisher haben sich nur wenige Staaten an der Finanzierung im Sicherheitsbereich beteiligt (Finnland, Japan, Monaco und Norwegen), einige andere haben Mittel in Aussicht gestellt (Argentinien, Kanada, Holland und Senegal). Kofi Annan sieht die ungenügende und zudem unberechenbare Finanzierung sowie veraltete, schwerfällige bürokratische Prozeduren als Haupthindernisse für ein adäquates Sicherheitsmanagement. Er weist darauf hin, dass Aufwendungen für die Sicherheit der Mitarbeiter weder ein Luxus noch ein persönlicher Vorteil seien, sondern der Preis, den die Weltgemeinschaft heutzutage für die Realisierung des UN-Mandats bezahlen müsse.

Schwere Zwischenfälle können nicht nur für die Betroffenen bedeutende negative Folgen haben. Jede Organisation, die in einem Krisengebiet arbeitet, muss im Zweifelsfall auch vor Gericht beweisen können, dass sie dem Schutz ihrer Mitarbeiter die größtmögliche Aufmerksamkeit geschenkt hat, damit die Versicherungen für entstandene Schäden eintreten. Ganz abgesehen davon wäre der Vertrauens- und Imageverlust in der Öffentlichkeit beträchtlich. Sicherheit und Risikominimierung sind deshalb nicht nur wichtig im Sinne der Verantwortung gegenüber den Mitarbeitern, sondern sollten auch gegenüber der Öffentlichkeit und Kofinanzierern als Grundvoraussetzung für die Arbeit in Konfliktgebieten vertreten werden.

Für viele Hilfsorganisationen machen Einsätze in Krisenländern einen beträchtlichen Teil der Projektaktivitäten aus. Das UNHCR berichtet, dass zwei Drittel seines Personals in Ländern arbeiten, die ein erhöhtes Sicherheitsrisiko aufweisen, davon die Hälfte unter besonders prekären Sicherheitsbedingungen4. Von den Einsatzländern der Deutschen Welthungerhilfe etwa können Afghanistan (derzeit ohne entsandtes Personal), Angola, Kongo, Sudan und Tadschikistan als die fünf Krisenländer mit dem größten Sicherheitsrisiko bewertet werden. Für diese Länder setzte die Deutsche Welthungerhilfe (DWHH) im Jahr 2000 knapp 40% der Mittel ein, die sie zur Kofinanzierung von Bundesregierung, EU und UN erhielt. Im selben Jahr waren in diesen fünf Ländern 30 entsandte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter für die DWHH im Einsatz, ein Drittel des gesamten Auslandspersonals, sowie 750 Ortskäfte. Ein Engagement in dieser Größenordnung und mit dieser großen Anzahl von Leuten ist unter den schwieriger werdenden Bedingungen nur dann möglich, wenn ein Sicherheitskonzept erarbeitet, die Mitarbeiter in Sicherheitsfragen geschult, die nötigen Ausrüstungsgüter beschafft werden und die entsprechende Betreuungskapazität zur Verfügung steht.

Handlungsoptionen

Ein solches Sicherheitskonzept könnte etwa folgendermaßen aussehen: Ein verbindlicher Sicherheitsleitfaden macht Grundsatzaussagen zur Personalsicherheit und bildet den Rahmen für die Erarbeitung konkreter Sicherheitskonzepte in den unterschiedlichen Einsatzländern. Klare Verantwortlichkeiten regeln das Zusammenspiel zwischen Zentrale und Außenstruktur. In besonders schwierigen Einsätzen können sog. "Security Audits" abschätzen, ob der Nutzen des Einsatzes für die Bevölkerung das Risiko für die Mitarbeiter rechtfertigt. Regelmäßig aktualisierte Sicherheitspläne definieren die Verantwortlichkeiten vor Ort, beschreiben konkrete Reaktionen auf verschiedene Bedrohungsszenarien und legen Abläufe für akute Bedrohungen fest.

In Sicherheitstrainings wird der lokale und regionale Konfliktkontext analysiert und die Wahrnehmung für Sicherheitsrisiken geschärft. Eine Risikoanalyse legt den Grundstein für die zu wählende Sicherheitsstrategie. Die Analyse folgt der Gleichung: Risiko = Bedrohung X Vulnerabilität. Zwar kann in den meisten Fällen wenig Einfluss auf die Bedrohung genommen werden, doch können Hilfsorganisationen durch eine angemessene Sicherheitsstrategie ihre Verwundbarkeit verringern.

Grundsätzlich sind hierzu drei Strategien möglich: Die erste zielt auf Abschreckung, die zweite auf Schutz und die dritte auf Akzeptanz und Anerkennung.

Die Logik der Abschreckung (die ähnlich dem Wettrüsten im Kalten Krieg zugrunde lag) wird vor allem von Privatfirmen verfolgt, die in Krisenregionen Geschäfte machen, z. B. Ölgesellschaften in Angola. Sie zielt darauf ab, das Risiko eines Angreifers zu erhöhen und potenzielle Feinde einzuschüchtern. Politische oder wirtschaftliche Sanktionen gehören hierzu, auch bewaffnete Eskorten für Hilfstransporte fallen in diese Kategorie. Diese Strategie der deterrence eignet sich kaum für Hilfsorganisationen.

Die zweite Strategie zielt auf den eigenen Schutz und wird im Englischen als "hardening the target" charakterisiert: Durch Gitter an den Fenstern, Schutzwesten, kontrollierten Zugang zu Büros und Wohnhäusern und andere Maßnahmen sollen Übergriffe erschwert werden. Hilfsorganisationen bedienen sich fast immer auch dieser Strategie, vor allem zum Schutz vor kriminell motivierten Angriffen. Diese Reaktion auf Bedrohungen ist zwar verständlich, kann jedoch zu einer reaktiven "Bunkermentalität" führen. Hinter hohen Mauern und Stacheldraht verschanzt empfindet man das Umfeld als Bedrohung und verliert den Kontakt zu den Menschen, zu deren Wohlergehen man eigentlich beitragen will.

Für die Projektarbeit und den Umgang mit den Zielgruppen verfolgen Hilfsorganisationen daher primär den Ansatz, durch Akzeptanz und Anerkennung bei der Zivilbevölkerung geschützt zu werden. Diese Strategie ist als "winning hearts and minds" bezeichnet worden. Durch die Einbeziehung der Menschen und der lokalen Autoritäten in die Planung und Durchführung von Maßnahmen soll erreicht werden, dass sich die Bevölkerung für den Schutz der Helfer mitverantwortlich fühlt. Die Angst der Bevölkerung vor einem Abzug der Hilfsorganisationen und einem Verlust der internationalen Hilfe ist ein wichtiges Schutzelement.

Als im Juni Mitarbeiter der DWHH in Tadschikistan entführt wurden, ging die Geiselnahme auch deshalb schnell und unblutig zu Ende, weil die Entführer keinen Rückhalt bei der Zivilbevölkerung hatten und die Einheimischen wie die lokalen Behörden um jeden Preis verhindern wollten, dass sich die Organisation aus der Region zurückzieht.

Die Anerkennung der Bevölkerung für die Arbeit von Hilfsorganisationen kann aber nicht als selbstverständlich vorausgesetzt werden, sondern muss gewonnen und erarbeitet werden. Wichtige Elemente sind Transparenz bei den Kriterien für die Vergabe von Hilfe, kontinuierliche Kommunikation, das Verhalten der Mitarbeiter sowie die richtige Programmplanung. Daher ist auch der unter dem Stichwort "Do no harm"5 bekannt gewordene Anspruch, Nothilfe so auszurichten, dass sie bestehende Konflikte nicht verschärft, unmittelbarer sicherheitsrelevant. Bestehendes gesellschaftliches Konfliktpotenzial kann durch die Art und Weise, wie Hilfsgüter verteilt werden, oder durch unterschwellige Botschaften - z. B. die Bevorzugung einer ethnischen Gruppe bei der Rekrutierung von lokalem Personal - noch angeheizt werden. Dann verschlechtert sich auch die Sicherheitslage für die Nothelfer. Sie werden wegen verfehlter Programmplanung als parteiisch wahrgenommen oder stören mit ihren Einsätzen die Aktionen von Kriegsparteien. Damit geraten sie ins Schussfeld und werden zum Ziel von Übergriffen.

Wenn Hilfsmaßnahmen hingegen so geplant und durchgeführt werden, dass sie bestehendes Konfliktpotenzial eher reduzieren und lokale Friedensinitiativen fördern, verbessern sich oft auch die Rahmenbedingungen für die Projektarbeit. Das Personal von Hilfsorganisationen kann dann Teil der Problemlösung sein und ist nicht mehr Teil des Konfliktes.

Da es in Konfliktländern immer verschiedene Akteure und unterschiedliche Formen von Bedrohung gibt, muss eine flexible Mischung aus den unterschiedlichen Strategieelementen gefunden werden. Regelmäßig muss überprüft werden, ob die ergriffenen Maßnahmen noch den aktuellen Erfordernissen entsprechen oder angepasst werden müssen. Sicherheitsprobleme entstehen immer dann, wenn die gewählte Strategie den vorhandenen Risiken nicht (mehr) entspricht.

Ausblick

Auch unter verbesserten Sicherheitsbedingungen darf Nothilfe nicht als Lückenbüßer für fehlende bzw. verfehlte Politik dienen. Sie soll politische Lösungen nur begleiten, nicht ersetzen. Die Zivilbevölkerung wird aber auch in Zukunft am meisten unter kriegerischen Auseinandersetzungen leiden und braucht die Hilfe der internationalen Hilfsorganisationen. Die Verbesserung ihres Sicherheitsmanagements kostet Geld: für die Durchführung von Trainingskursen, für das Einholen von Fachwissen und für den Kauf besserer Ausrüstung. Entsprechende Budgetlinien müssen in Zukunft in Projektanträgen für Nothilfeeinsätze enthalten sein und von den Geberorganisationen finanziert werden. Nur so ist die Sicherheit des Personals gewährleistet - entsprechendes Verantwortungsbewusstsein bei den Organisationen vorausgesetzt. Und nur dann kann auch in Zukunft in Ländern wie Tadschikistan, Kongo oder Sierra Leone Nothilfe geleistet werden.

5) Mary B. Anderson: Do no Harm: How Aid Supports Peace - or War. Colorado and London 1999