E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 11, November 2001, S. 324 - 327)

Wirtschaftswachstum trägt nur dann zur Armutsminderung bei, wenn ein zunehmender Teil der Bevölkerung aktiv daran beteiligt ist und dadurch Kaufkraft entsteht. Dazu sind zunächst wachstumsfreundliche Reformen der Rahmenbedingungen nötig. Diese genügen aber nicht: Eine zu schnelle Marktöffnung kann ruinöse Folgen für die ganze Volkswirtschaft haben. Zusätzlich ist eine aktive und strategische Wirtschaftsförderung erforderlich, die dafür sorgt, dass neue "Potenzialbranchen" eine Chance erhalten. Gebraucht wird, so sagt Tilman Altenburg, ein Staat, der in der Lage ist, die Grobrichtung des wirtschaftlich-technologischen Strukturwandels zu erkennen und eine nationale Anpassungsstrategie zu entwickeln.

1. Die Armuts- und Beschäftigungs-
probleme sind nicht gelöst

Die wirtschaftliche Dynamik der letzten Jahrzehnte hat - von einigen ost- und südostasiatischen Ländern abgesehen - nicht ausgereicht, um die Armuts- und Beschäftigungsprobleme der Entwicklungsländer zu lösen. In den 80er und 90er Jahren sind deren Volkswirtschaften jährlich um durchschnittlich 2,9 % gewachsen. Dieses Wachstum war aber zu gering, um hinreichend Beschäftigung und damit Einkommensmöglichkeiten für die Bevölkerung zu schaffen und die Armut deutlich abzubauen.

Zwar ist der Bevölkerungsanteil der Armen, mit einem Tageseinkommen von unter einem US$, im statistischen Mittel der Entwicklungsländer von 28,3 % (1987) auf 24,0 % (1998) zurückgegangen. Diese positive Entwicklung geht jedoch zum größten Teil auf die wirtschaftlichen Erfolge eines einzigen Landes - Chinas - zurück. In den meisten anderen Entwicklungsregionen stagniert der Anteil der Armen, in einigen steigt er sogar. Wenn, wie zu erwarten ist, Chinas Wachstumskurve abflacht, wird sich auch der Rückgang der Armut verlangsamen.

Noch unbefriedigender hat sich die Beschäftigungslage entwickelt. In den meisten Ländern Afrikas und Lateinamerikas sowie den Nachfolgestaaten der Sowjetunion steigt der ohnehin sehr hohe Anteil prekärer, informeller Beschäftigungsverhältnisse, während die (in Ländern ohne Arbeitslosenversicherung wenig aussagekräftige) Quote offener Arbeitslosigkeit bestenfalls stagniert. Vor allem viele Jugendliche, Alte, Ungelernte, Angehörige ethnischer Minderheiten und große Teile der ländlichen Erwerbsbevölkerung bleiben dauerhaft von der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung ausgeschlossen, wobei in jeder dieser Gruppen die Frauen überproportional betroffen sind. Nur in Südost- und Ostasien haben sich die Arbeitsmarktindikatoren trotz der Krise von 1997 insgesamt deutlich verbessert.

2. Breitenwirksame Entwicklung

Gefragt sind daher Konzepte für eine breitenwirksame Entwicklung1. Breitenwirksamkeit bedeutet, dass ein zunehmender Teil der Erwerbsbevölkerung zu angemessenen Bedingungen (z. B. Sozialversicherung, Einhaltung arbeitsrechtlicher Mindeststandards) am arbeitsteiligen Wirtschaften im formellen Sektor teilhat. Dies beinhaltet mehr als Umverteilung und trickle-down von Einkommenseffekten in den informellen Sektor. Ein Entwicklungsmuster ist breitenwirksam, wenn es auf ein arbeitsteilig integriertes nationales Produktionssystem hinaus-läuft, wenn es also gelingt, marginalisierte Wirtschaftsbereiche funktional mit den dynamischen Bereichen zu verflechten und die in Entwicklungsländern typischerweise besonders großen Produktivitätsunterschiede zu verringern. Breitenwirksamkeit hat außerdem eine soziale und politische Dimension. Wer keinen Zugang zu Beschäftigung und Einkommen in den modernen, produktiven und rechtlich formalisierten Wirtschaftsbereichen hat, bleibt häufig auch hinsichtlich der sozialen Sicherung, der Bildungsangebote, der öffentlichen Infrastruktur, der sozialen Anerkennung und der politischen Partizipation ausgegrenzt.

Breitenwirksame Entwicklung setzt voraus, dass gesellschaftliche Lernprozesse stattfinden, die einen Großteil der Erwerbsbevölkerung zum Strukturwandel befähigen und das Wissensgefälle verringern, das marginalisierte Bevölkerungsgruppen von den dynamischen Marktakteuren trennt. Zwar können auch einfache Tätigkeiten, etwa in arbeitsintensiven Anbaukulturen oder in der Lohnveredelungsindustrie, geeignet sein, regelmäßige und sozialversicherungspflichtige Einkommensquellen für bislang marginalisierte Bevölkerungsgruppen bereitzustellen; ein Wachstumsmuster, das ausschließlich auf solchen Tätigkeiten basiert, kann jedoch schnell wieder zum Verlust von Arbeitsplätzen führen, wenn arbeitsparende Produktionsmethoden entwickelt werden. Je komplexer Gesellschaften werden, desto mehr wird Wissen zum entscheidenden Wettbewerbsvorteil, der traditionelle Faktorkostenvorteile (z. B. Lohnkosten) entwertet. Hohe Produktivität und hohe Realeinkommen lassen sich nur erzielen, wenn es gelingt, in spezialisierten Bereichen einen Wissensvorsprung zu schaffen und durch kontinuierliche Innovation zu halten.

Eine auf Breitenwirksamkeit zielende Wirtschaftspolitik muss - neben einer wachstumsfreundlichen Gestaltung makroökonomischer Rahmenbedingungen - zwei Elemente verknüpfen:

• Eine Flankierung des Strukturwandels durch Wirtschaftsförderung. Armutsminderung ist in einer zunehmend liberalisierten Weltwirtschaft nicht ohne einen Mindestbestand effizienter Unternehmen zu erreichen, die aufgrund ihrer Wettbewerbsposition stabile und angemessen entlohnte Arbeitsplätze sowie die Steuerbasis für sozialpolitische Reformen schaffen. Wachstumsfreundliche makroökonomische Rahmenbedingungen allein gewährleisten keine wettbewerbsfähige Unternehmensstruktur. Dies zeigen die neoliberalen Strukturanpassungsprogramme, die den Privatsektor in vielen Fällen überfordert haben. Protektions- bzw. subventionsabhängige Unternehmen und Branchen gerieten in die Krise, aber nur selten gelang es, komparative Kostenvorteile in dem Maße zu erschließen, dass die Arbeitsplatzverluste der "Verliererbranchen" überkompensiert werden konnten.
• Sektor- und zielgruppenspezifische Maßnahmen mit dem Ziel, gesellschaftliche Gruppen möglichst umfassend in moderne, arbeitsteilige Organisationsformen in zukunftsfähigen Wirtschaftssektoren zu integrieren. Auch wenn, wie unten gezeigt wird, statistisch nachweisbar ist, dass Wirtschaftswachstum die Einkommen der Armen erhöht, gewährleistet es doch nicht deren produktive Integration und den Abbau der krassen Produktivitäts- und Einkommensgefälle. Überdies ist klar, dass Armut in Gesellschaften mit einer schwachen Produktionsbasis nur zu einem kleinen Teil durch Umverteilung von Einkommen abgebaut werden kann. Daher muss der Schwerpunkt darauf liegen, benachteiligte soziale Gruppen in produktive (und damit in der Tendenz wettbewerbsfähige und angemessen entlohnte) Wirtschaftsaktivitäten einzubeziehen bzw. den Strukturwandel so zu flankieren, dass wettbewerbsfähige Branchen expandieren und die Erwerbsbevölkerung aus chancenlosen Wirtschaftsbereichen absorbieren können.

Breitenwirksame Wirtschaftspolitik setzt sich damit von solchen Konzepten ab, die es ordnungspolitisch ablehnen (oder in der Praxis vernachlässigen), den Strukturwandel und die wirtschaftliche Integration bestimmter Zielgruppen durch eine aktive und differenzierte Förderpolitik zu flankieren. Auf der anderen Seite ist sie durchaus wachstums- und wettbewerbsorientiert. Damit steht sie im Widerspruch zu Ansätzen - auch der deutschen Entwicklungszusammenarbeit -, die sich vorrangig über kurzfristige zielgruppenspezifische Armutsminderung legitimieren und darüber versäumen, nach einer realistischen gesamtwirtschaftlichen Strategie für den Wettbewerb in einer offenen Weltwirtschaft zu suchen.

3. Wirtschaftliches Wachstum
kann auch den Armen nützen

Wirtschaftswachstum ist Voraussetzung für neue Arbeitsplätze und höhere Einkommen. Die südostasiatischen Schwellenländer und China haben z. T. jahrzehntelang - wenn auch mit einem Einbruch infolge der Finanzkrise von 1997 - eindrucksvoll vorgeführt, dass hohes Wachstum zu einem deutlichen Rückgang der Arbeitslosigkeit, zu beträchtlichen Reallohnzuwächsen und damit zu einem markanten Rückgang der Armut führen kann. Auch in anderen Regionen haben sich die Beschäftigungs- und Einkommensindikatoren vor allem in den Ländern mit hohem Wachstum (z. B. Chile, Mauritius, Irland) verbessert.

Wachstum nützt in der Regel auch den ärmsten Bevölkerungsgruppen. Die Weltbank2 zeigt für 80 Länder, dass sich die Einkommen der ärmsten 20 % der Bevölkerung in den vergangenen vier Dekaden durchschnittlich im Verhältnis 1:1 zum BIP-Wachstum erhöht haben. Dies ist trotz fortschreitender Globalisierung auch in den 90er Jahren der Fall. Allerdings sind die Trickle-down-Effekte des Wirtschaftswachstums regional unterschiedlich. So ist es in Lateinamerika in den 90er Jahren nicht gelungen, das moderate Wirtschaftswachstum (1991-99 jährlich 3,2 %) zur Verbesserung der Arbeitsmarktlage und zur Verringerung der Armut zu nutzen. Hier hat sich die seit je besonders starke Einkommenskonzentration noch zugespitzt, den Armen nützt das Wirtschaftswachstum nur unterproportional.

Da Vollbeschäftigung, höhere Einkommen und Armutsminderung ohne wirtschaftliches Wachstum nicht zu erreichen sind, muss eine armuts- und beschäftigungsorientierte Wirtschaftspolitik zunächst die Rahmenbedingungen für das Wachstum verbessern. Wachstumsfreundliche Wirtschaftspolitiken umfassen eine konsequente Stabilitätsorientierung in der Geld- und Fiskalpolitik, die schrittweise Liberalisierung des Außenhandels, der Kapital- und Gütermärkte sowie die Privatisierung bzw. Modernisierung öffentlicher Unternehmen.

4. Wettbewerbsfähigkeit und
Strukturwandel

Wachstumsfreundliche makroökonomische Reformen schaffen wesentliche Voraussetzungen für die Entstehung eines wettbewerbsfähigen privaten Sektors, sie sind dafür jedoch nicht hinreichend. Diese Lehre ist nach zwei Jahrzehnten umfangreicher Strukturanpassungsprogramme klar. Je komplexer die Weltwirtschaft wird, je tiefer die Arbeitsteilung und je größer die Bedeutung des Produktionsfaktors "Wissen", desto höher werden die Anforderungen an die Akteure des Wirtschaftsprozesses: an Unternehmer, abhängig Beschäftigte und wirtschaftspolitische Institutionen. Spezialisierungsvorteile von Unternehmen, Branchen oder Standorten sind immer weniger durch Faktorproportionen erklärbar, immer mehr durch spezifische technologisch-organisatorische Lernpfade geprägt.

Damit gewinnt eine aktive und strategische Wirtschaftsförderung an Gewicht, die den Strukturwandel begleitet und bei der Ausgestaltung von Spezialisierungsmustern hilft. Ohne eine solche können Liberalisierungsprozesse leicht dazu führen, dass Unternehmen oder ganze Branchen ruiniert werden, die bei langsamer Marktöffnung und geeigneten Anpassungshilfen eine Chance gehabt hätten.

In den meisten Entwicklungsländern werden die Branchenstruktur der privaten Wirtschaft sowie die Form und die Tiefe der zwischenbetrieblichen Arbeitsteilung den Anforderungen einer offenen, wettbewerbsorientierten Weltwirtschaft kaum gerecht. Ziel der Wirtschaftsförderung muss es daher sein, den Strukturwandel nicht zu behindern, sondern so zu gestalten, dass neue Potenzialbranchen expandieren können und die sozialen Kosten des unvermeidbaren Niedergangs in Branchen ohne Wettbewerbspotenzial abgefedert werden. Möglichst vielen Unternehmen und Erwerbstätigen muss die Anpassung an die neu entstehenden Spezialisierungsmuster ermöglicht werden, und all dies zu möglichst geringen Kosten für die öffentliche Hand. Dies erfordert einen Nationalstaat, der in der Lage ist, im Dialog mit dem Privatsektor

• die Grobrichtung des wirtschaftlich-technologischen Strukturwandels zu erkennen,
• eine nationale Anpassungsstrategie zu entwickeln, die mit den jeweils spezifischen gesellschaftlichen Entwicklungszielen kompatibel ist und möglichst viele Unternehmen bzw. Erwerbstätige in wettbewerbsfähige Branchen integriert,
• und diese Strategie mittels entsprechender Regulierungs- und Fördermaßnahmen zu implementieren.

Neoliberale Strukturanpassungsprogramme, die auf eine effiziente Faktorallokation durch selbstregulierte Märkte setzen und für die die Verkleinerung des Staates Selbstzweck ist, unterschätzen diese Herausforderungen.

Mit Strukturwandel gehen, vor allem am Ende gescheiterter Protektionismusversuche, zum Teil erhebliche Arbeitsplatzverluste einher, weil Unternehmen Konkurs anmelden bzw. (nachholend) rationalisieren müssen. Das Streben nach internationaler Wettbewerbsfähigkeit wird daher - auch in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit - mitunter als unvereinbar mit den Zielen der Armutsminderung und Schaffung von Arbeitsplätzen angesehen. Dem ist entgegenzuhalten, dass die sozialen Kosten der Alternative, nämlich eines dauerhaften Protektionismus, noch höher wären. Der Schutz ineffizienter Unternehmen führt zu

• einer ungünstigen Ressourcenallokation und damit zu Wohlfahrtsverlusten;
• geringerem Innovationsdruck, so dass der Rückstand gegenüber der internationalen Konkurrenz größer wird (es sei denn, der Aufholprozess wird durch industriepolitische Vorgaben beschleunigt, was jedoch nur selten funktioniert hat), und
• zu Verteilungsungerechtigkeit, denn überhöhte Preise bedeuten einen ständigen Kapitaltransfer von den Verbrauchern und Steuerzahlern zu den (meist wohlhabenderen) Produzenten.

5. Warum gelingt es selten,
die Armen produktiv zu integrieren?

Nur wenigen Ländern, selbst solchen, die ein moderates wirtschaftliches Wachstum aufweisen, gelingt es, die Armen produktiv zu integrieren. Zwei Faktoren sollen näher beleuchtet werden:

Erstens nimmt die Erwerbsbevölkerung weiterhin erheblich zu. Zwar wird deren jährliche Zuwachsrate in den Entwicklungsländern kleiner - von durchschnittlich 2,0 % in den 80er auf 1,6 % in den 90er Jahren -, aber in vielen Ländern Afrikas, Süd- und Südostasiens, im Nahen Osten und in den ärmeren Ländern Lateinamerikas beträgt der Zuwachs noch immer über 2,5 oder gar 3,0 %.

Gleichzeitig steigt die Arbeitsproduktivität zumindest in den moderneren, stärker arbeitsteilig organisierten Bereichen der Volkswirtschaft. Die Arbeitslosen- bzw. Unterbeschäftigungsquote kann nur sinken, wenn das BIP-Wachstum höher ist als der kumulierte Effekt von Erwerbsbevölkerungs- und Produktivitätszuwachs, d. h. mindestens 4-5 % pro Jahr. Nur wenige Entwicklungsländer erreichen dauerhaft solche Wachstumsraten.

Zweitens führt Wachstum nicht automatisch dazu, dass die Segmentierung der Arbeitsmärkte überwunden wird. Zwar können die Armen ihre Einkommen in Zeiten volkswirtschaftlichen Wachstums erhöhen, entweder indem sie den Übergang aus informeller Selbstbeschäftigung in geregelte Arbeitsbeziehungen schaffen oder indem sie als selbständige Kleinstunternehmer höhere Umsätze erzielen. Beides führt jedoch häufig nicht zu der erwünschten produktiven Integration, denn: