E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 11, November 2001, S. 331 - 333)

Wenn Armutsbekämpfung das Hauptmotiv der Entwicklungspolitik ist, dann muss die Schaffung von Einkommen das wichtigste Ziel aller Aktivitäten sein. Dafür gibt es zwei Szenarien: Wirtschaftswachstum im Rahmen einer wettbewerbsorientierten Weltwirtschaft wird automatisch Arbeitsplätze schaffen - oder: Die Klein- und Kleinstunternehmen stellen die eigentliche Volkswirtschaft dar, die people’s economy. Da für keines der beiden Szenarien empirisch nachzuweisen ist, dass es die besseren Ergebnisse erbringt, empfiehlt Wolfgang Schneider-Barthold, Lösungen zu suchen, die im Dialog von allen Beteiligten akzeptiert werden, und das Wohlergehen der lebenden Menschen höher zu bewerten als makroökonomische Entwürfe, deren langfristige Wirkung noch nicht sicher ist.

Ausgangslage

Güter und Dienstleistungen sind heute weltweit verfügbar. Diesen Vorteil können etwa 2,8 Mrd. Menschen - das ist knapp die Hälfte der Menschheit, überwiegend in Entwicklungsländern (EL) - nicht oder nur sehr eingeschränkt nutzen, da ihnen weniger als zwei US-Dollar am Tag zur Verfügung stehen. Sie können ihre Grundbedürfnisse nicht befriedigen.

Amartya Sen hat darauf hingewiesen, dass Armut darin besteht, dass Menschen nicht über Zugangsrechte (entitlement) zum Erwerb unterschiedlicher Warenbündel verfügen, also nicht zwischen Alternativen wählen können. Diese Zugangsrechte werden von der Ausstattung (endowment) eines Menschen mit Werten (his original bundle of ownership) bestimmt, die es ihm erlauben, Waren durch Handel oder Produktion zu erwerben. Die Ausstattung der meisten Menschen beschränkt sich auf ihre Arbeitskraft.

Armut und Hunger können also nicht durch nationale Mehrproduktion allein überwunden werden, sondern müssen ergänzt werden durch Maßnahmen, die den Armen Zugangsrechte zum Erwerb von Waren (d. h. Einkommen) verschaffen. Einkommen hat in aller Regel, wer einen Arbeitsplatz hat. Die Schaffung von Arbeitsplätzen wird jedoch von einigen Trends erschwert.

Die Industrialisierung aller Wirtschaftssektoren schreitet weltweit unaufhörlich voran. Ausgehend vom sekundären Sektor wurden erst der primäre und danach der tertiäre Sektor von den Strukturen der industriellen Produktionsweise durchdrungen. Dabei werden entlohnte manuelle Arbeitsabläufe durch Maschinen, EDV-Anlagen und Fremdenergie, teilweise auch durch unbezahlte Arbeit (Selbstbedienung im Supermarkt, am Heim-PC und am Bankterminal), ersetzt. Kapitalintensive Produktionsweisen senken den Bedarf an Arbeitskräften und die Produktionskosten; sie erhöhen die Wettbewerbsfähigkeit und Kapitalrentabilität.

Dieser Trend zu kapitalintensiver, arbeitssparender Produktion ist nun in der jüngst erreichten Globalisierungsstufe (nahezu ungehinderte Mobilität von Kapital, Informationen und Gütern) auch in die Länder der Dritten Welt vorgedrungen. Wurden früher nur mechanisierte Produktionen dorthin verlagert, die mit angelernten Arbeitskräften auskamen (z. B. Textil- und Elektroindustrie), so werden heute auch anspruchsvolle Arbeitsschritte (z. B. im Softwarebereich) in Niedriglohnländer ausgelagert.

Die Wirtschaftsstruktur der
Entwicklungs- und Schwellenländer

In den meisten Schwellenländern (mit Ausnahme der südostasiatischen Tigerstaaten) und in fast allen EL ist der Gewerbesektor durch einen breiten Graben geteilt. Auf einer Seite stehen staatlich geförderte, weltmarktorientierte und -integrierte Unternehmen, die kapitalintensive Produktionsmittel und moderne Methoden der betrieblichen Organisation nutzen und in Verbänden organisiert sind. Sie sind Nutznießer der Globalisierung.

Auf der anderen Seite wirtschaften die vom Staat für unwichtig gehaltenen, vernachlässigten, diskriminierten und wegen ihrer Missachtung staatlicher Vorschriften häufig sogar verfolgten Betriebe. Sie verfügen über keinen oder verteuerten Zugang zu Produktionsfaktoren, Marktinformationen, Rechtssicherheit und anderen wichtigen Ressourcen und ziehen es deshalb vor, im Verborgenen zu produzieren, klein und unauffällig zu bleiben (also: kaum zu investieren und zu wachsen) und die fehlende Rechtssicherheit durch soziale Schutzmechanismen zu ersetzen.

Die beiden Bereiche werden mit Begriffspaaren belegt, die immer schon unzutreffend waren oder überholt sind:

modern - traditionell,
formell - informell,
gewinnorientiert - überlebenssichernd (subsistenzorientiert).

Die dem zweitgenannten Bereich angehörenden Betriebe verwenden jedoch auch moderne Werkzeuge, Rohstoffe und Produktionsverfahren zur Herstellung oder Reparatur moderner Güter und können daher nicht als traditionell bezeichnet werden. Sie können sich staatlicher Erfassung und staatlichen Zahlungsverpflichtungen immer seltener ganz entziehen und sind daher nicht informell. Den Anschein, nicht an langfristiger Gewinnerzielung, sondern lediglich an der Sicherung ihres täglichen Überlebens interessiert zu sein, erwecken sie, weil ihnen der Zugang zu umfassender Legalität, Rechtssicherheit, Berufsbildung, qualifizierten Arbeitskräften, Grundstücken und Gebäuden, Marktinformationen und Kapital zu angemessenen Kosten verwehrt ist und sie aus Furcht vor staatlichen Repressalien ihre Werkstätten klein und frei von wertvollen Geräten halten.

Die Grenzlinie zwischen den beiden Bereichen wird also weniger von den genannten drei Begriffspaaren als vielmehr von der Betriebsgröße und damit von der Höhe des eingesetzten Kapitals bestimmt. Kapitalkräftige Investoren überwinden bürokratische Hürden leicht und gelangen in den Genuss staatlicher Privilegien. Ihre Betriebe fallen in die Kategorie "Mittel- und Großunternehmen (MGU)". Betriebsgründer, die nur über ein Minimum an selbst erspartem und privat geliehenem Kapital verfügen, haben keine Mittel übrig, um den administrativen Vorgaben zu genügen, und beginnen sofort zu produzieren. Damit wird der Teufelskreis in Gang gesetzt, der sie am Wachsen hindert. Diese Betriebe sind Kleinst- und Kleinunternehmen (KKU; Kleingewerbe).

Die Optionen

Armutsbekämpfung steht seit den neunziger Jahren als eigenständiges Ziel wieder verstärkt auf der Agenda staatlicher EZ-Institutionen. Bei dieser Zielsetzung sieht die Entwicklungspolitik sich mit zwei unterschiedlichen Optionen konfrontiert:

Einerseits gibt es die Vorstellung, Wirtschaftswachstum sei der beste Weg zur Beseitigung der Armut, da eine wachsende Wirtschaft die Arbeitslosen und Unterbeschäftigten absorbieren werde. Wegen der Durchdringung aller Wirtschaftssektoren mit der industriellen Produktionsweise erwies sich diese Hoffnung zwar bisher als trügerisch. Doch hat die beschleunigte Globalisierung den Wachstumsapologeten neue Argumente geliefert.

Sie glauben, dass in einer Zeit ungebremsten weltweiten Wettbewerbs nur die Volkswirtschaften auf dem Weltmarkt bestehen können, in denen mit modernster Technik kostengünstigst produziert wird, also kapitalintensiv und arbeitssparend, und in denen bewusst auf systemische Wettbewerbsfähigkeit hingearbeitet wird, z. B. durch Förderung kollektiver Effizienz. Das bedeutet den Vorrang von MGU und der von ihnen verwendeten Techniken und Organisationsprinzipien.

Die Forderung nach kollektiver Effizienz erlaubt die Einbeziehung einiger ausgewählter KKU in die zwischenbetriebliche Arbeitsteilung, in die Wertschöpfungsketten. Kriterien ihrer Auswahl sind ihre Gewinn- und Marktorientierung sowie ihre Nähe zu den Produktionsweisen der MGU. Nur die am weitesten fortgeschrittenen, die an der Schwelle zum modernen Unternehmertum stehenden Betriebe kommen in Betracht. Deren Förderung diene der Steigerung nicht nur ihrer eigenen, sondern auch der gesamtwirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit. Die große Zahl der anderen, nicht für potenzialreich genug erachteten KKU soll - je nach Standpunkt des Autors - der Sozialhilfe überlassen oder in ihrer Überlebensfähigkeit gestärkt werden (so Qualmann/Meyer-Stamer 2000).

Dieser Option, die sich an der Wettbewerbsfähigkeit von Volkswirtschaften in Zeiten der Globalisierung orientiert, steht eine andere Option gegenüber, die sich eher an der Empfehlung von Amartya Sen orientiert, dass den Armen geholfen werden müsse, eigenes Einkommen zu erwirtschaften. Sie erkennt in den Klein- und Kleinstunternehmen die eigentliche "Volks"wirtschaft (people’s economy). Diese Option wird weniger von Wissenschaftlern als von erfahrenen Praktikern der staatlichen und nicht-staatlichen EZ vertreten. Sie konzentrieren sich - die Globalisierungseffekte häufig ganz außer Acht lassend - auf die kleinen und kleinsten potenziellen und aktuellen Gewerbetreibenden und helfen ihnen, Diskriminierungen zu beseitigen, Rahmenbedingungen zu reformieren, ein förderliches Umfeld zu gestalten und Zugang zu Produktionsfaktoren und Ressourcen zu erlangen.

Das tun sie in der Erwartung, dass die meisten Kleingewerbetreibenden investieren, einstellen, innovieren, ihre Betriebe entwickeln und Einkommen schaffen werden, sobald Chancengleichheit herrscht und sie dieselben Start- und Produktionsbedingungen haben wie MGU. Nicht alle Betriebsinhaber werden mithalten können, weil ihnen Unternehmergeist, Kenntnisse und Lernfähigkeit fehlen, aber über Erfolg und Versagen entscheidet der Markt und nicht eine Entwicklungsinstitution. Wegen des Mangels an systematischem Monitoring ist bisher nicht überzeugend belegt worden, ob und inwieweit die Erwartung berechtigt ist.

Auch gegen die zweite Option gibt es allerdings einen Einwand, der häufig übersehen wird. Wenn sie erfolgreich umgesetzt wird, also wenn ein entfesselter Kleingewerbesektor eine steigende Zahl wachsender, wettbewerbsfähiger und daher Einkommen schaffender KKU hervorbringt, werden unter den vorherrschenden Trends (Industrialisierung der Wirtschaftssektoren, Globalisierung der Weltwirtschaft) die Produktionssteigerungen auf Kosten anderer Betriebe gehen, die den Markt verlassen müssen, und Produktivitätssteigerungen auf Kosten der Arbeitskräfte und ihrer Einkommen. Mittel- bis langfristig wird also auch diese Option nicht genügend Arbeitsplätze schaffen können, ein Sockel an Arbeitslosigkeit wird bleiben.

Welche Option sollte also angesichts dieser beiden düsteren Szenarien in der Entwicklungspolitik gewählt werden?

Die Empfehlung

Angesichts der in den meisten Industrieländern unbewältigten Arbeitslosigkeit und der aufkommenden "neuen Armut" sind aus dem Norden stammende Empfehlungen zur Armutsbekämpfung nicht besonders glaubwürdig. EZ-Institutionen und ihr Personal müssen jedoch Stellung beziehen, Rat geben und über Mittelverwendung entscheiden. Sie sollten sich dabei von folgenden fünf Grundsätzen leiten lassen:

1. Menschenzentrierung vor Sachzentrierung;
2. Keine Selektion der zu fördernden KKU am grünen Tisch - Chancengleichheit für alle;
3. Maßgeschneiderte Lösungen für jedes Land;
4. Lösungen durch Dialog aller Beteiligten und Betroffenen;
5. Vorrang für die nationalen Interessen der Entwicklungsländer.

1. Der Mensch, sein Wohlergehen und die Sicherheit seiner Zukunft sollten im Mittelpunkt aller Entwicklungspolitik stehen, nicht theoretische Konstrukte wie Wirtschaftswachstum, Pro-Kopf-Einkommen, Wettbewerbsfähigkeit und Weltmarktintegration. Auf hoher Abstraktionsebene geben diese Konstrukte durchaus Aufschluss über den Wohlstand von Nationen, aber konkret vernebeln sie häufig die Sicht auf all die mit Ceteris-paribus-Klauseln verdeckten Hindernisse für allgemeinen, d. h. gleichmäßig verteilten Wohlstand: Marktversagen, partikularinteressengeleitete Marktverzerrungen, bad governance, Machtungleichgewichte auf dem Weltmarkt.

Wer auf die Konstrukte starrt und sie in den Rang entwicklungspolitischer Ziele erhebt, neigt dazu - wie die Erfahrung der vergangenen Entwicklungsdekaden deutlich zeigt -, die gegenwärtig lebenden und leidenden Menschen zu übersehen. Da hilft nur ein Wechsel der Perspektive: Vorrangiges Ziel aller Entwicklungsbemühungen muss die Verbesserung der Lage ganz konkreter armer Menschen sein, ihnen müssen Chancen und Möglichkeiten eröffnet werden, Geld zur Befriedigung ihrer Bedürfnisse zu verdienen. Wirtschaftswachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Weltmarktintegration werden vermutlich - wie in den Tigerstaaten - angenehme Nebenwirkungen einer solchen armutsorientierten Politik sein, dürfen aber nicht Selbstzweck sein (Grundsatz 1).

2. Einen Rückfall in die hohe Zeit der Modernisierungsära stellt der Vorschlag dar, die fortschrittlichsten KKU für Maßnahmen der Wirtschaftsförderung auszuwählen und den anderen lediglich das Überleben zu erleichtern. Welcher Experte glaubt angesichts der oben geschilderten betrieblichen Überlebensstrategien, die Betriebe zuverlässig differenzieren zu können? Ist die Erfahrung mit den vor etwa 30 Jahren für Industrial Estates handverlesenen Betrieben vergessen worden? Das Potenzial des Kleingewerbes für die Schaffung von Arbeitsplätzen und Einkommen kann breitenwirksam nur dadurch entfesselt werden, dass allen KKU Chancengleichheit gewährt wird, und gleiche Start- und Arbeitsbedingungen wie den umhegten MGU. Nur so können die verzerrten Faktorkosten den Realitäten angepasst und die Wettbewerbschancen der KKU gegenüber den MGU verbessert werden (Grundsatz 2).

3. Armutsbekämpfung im Gewerbesektor sollte den bereits erreichten Stand der Industrieentwicklung und Weltmarktintegration beachten und berücksichtigen. Wer zu den industriellen Latecomers gehört, wie die meisten sub-saharischen und andere geringst entwickelte Länder, sollte den Ehrgeiz aufgeben, in absehbarer Zeit einen modernen, in den Weltmarkt integrierten MGU-dominierten Industriesektor zu schaffen und sich stattdessen auf die umfassende Förderung der KKU als Basis einer "Industrialisierung von unten" beschränken.

In den Schwellenländern mit hoch entwickelter und wettbewerbsfähiger Industrie, in denen jedoch bis zu 40 % der Bevölkerung absolut arm ist, muss für eine gewisse Zeit der Schwerpunkt staatlicher Entwicklungsmaßnahmen auf die Armen gerichtet werden, ohne dass der erreichte Stand der Industrieentwicklung aufs Spiel gesetzt wird. Auch hier müssen die Armen im Kleingewerbe und in anderen Sektoren in die Lage versetzt werden, für die Verbesserung der Rahmenbedingungen zu sorgen und sich Zugänge zu Ressourcen zu erschließen. Bei Erfolg sind ihre Chancen gut, schon bald mit MGU zusammenzuarbeiten (Grundsatz 3).

4. Die Bestandsaufnahme von Problemen und Potenzialen eines Landes sowie die landesspezifische Entwicklungsstrategie werden leichter akzeptiert, wenn sie von allen wichtigen gesellschaftlichen Gruppen gemeinsam erarbeitet worden sind. Daher empfiehlt es sich, Dialogmechanismen zu schaffen und dazu auch Vertreter der armen Bevölkerungsschichten einzuladen. Es kann nötig sein, diesen dabei zu helfen, Verhandlungsmacht zu gewinnen (Grundsatz 4).

5. Die EL allgemein und speziell solche mit großen Märkten werden von multilateralen Organisationen (insbesondere WTO, IMF, Weltbank) und einzelnen Weltmächten (insbesondere den USA) heftig unter Druck gesetzt, ihre Märkte dem Weltmarkt zu öffnen. Folgen sie dem Druck, führt das in bisher geschützten Märkten mindestens kurzfristig zu Lohnsenkungen und Entlassungen (der VR China steht dies beim WTO-Eintritt bevor). Die EL-Regierungen sollten daher nicht nur von Globalisierungskritikern, sondern auch von EZ-Institutionen bestärkt und unterstützt werden, solchem Druck zu widerstehen, wenn er ihren Anstrengungen der Armutsbekämpfung zuwiderläuft (Grundsatz 5).

Wie oben bereits erwähnt, kann eine erfolgreiche Politik der Armutsbekämpfung mittel- bis langfristig in die "Globalisierungsfalle" führen. Das sollte jedoch kein Grund sein, auf Armutsbekämpfung von vornherein zu verzichten. Dass Sichtweisen, Werte und Strukturen im Wirtschaftsbereich einem steten Wandel unterliegen, ist gerade in jüngerer Zeit an der zunehmenden Bedeutung der Umwelt als Wirtschaftsfaktor deutlich geworden. Der wachsende Anspruch bevölkerungsreicher Schwellenländer an die endlichen Wasser-, Sauerstoff- und Energievorräte wird bald eine drastische Veränderung der Verbrauchsgewohnheiten auch in den IL erzwingen. Das wird voraussichtlich die von Fremdenergie abhängige Kapitalintensität der Produktion verteuern und könnte dem Produktionsfaktor Arbeit wieder größeres Gewicht geben.

Wege zu Arbeit und Einkommen schaffenden, Ressourcen schonenden und nachhaltigen Formen des Wirtschaftens werden leichter entdeckt und beschritten werden, wenn die Armen im Allgemeinen und die armen Eigentümer von KKU im Besonderen ein höheres Ausbildungs- und Lebenshaltungsniveau haben, ihre Interessen vertreten können und an der Diskussion über die Gestaltung der nationalen und internationalen Wirtschaftsstrukturen gleichberechtigt teilnehmen.

Literaturhinweise:

S. Hesselbarth, H. Sautter (2001): Strategien zur intensiven Nutzung des Faktors Arbeit als Beitrag zur Armutsminderung. Ibero-Amerika-Institut für Wirtschaftsforschung der Universität Göttingen, CEFE-Homepage

R. Kanbur (2001): Economic Policy, Distribution and Poverty: The Nature of Disagreements, in: World Development, Vol. 29, No. 6 (2001), pp. 1083-1094

R. Qualmann, J. Meyer-Stamer (2000): Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung in systemischer Perspektive: KMU-Förderung, Förderung des Subsistenz-Kleingewerbes und Beschäftigungsförderung. Eschborn, GTZ Abt. 41

R. E. Thiel (1999): Labour is the Capital of the Poor. Towards a Comprehensive Anti-Poverty Strategy, in: Consumers International Regional Office for Asia (ed.): Poverty in the 21st Century - Can we Meet the 2015 Target? Penang (Malaysia)

F. Scholz (2001): Nachholende Entwicklung: Kein Entwicklungsparadigma mehr im Zeitalter der Globalisierung, in: epd Entwicklungspolitik 11/12/2001, S. 35 - 37

A. Sen (1988): Hunger and Entitlements. Helsinki, UN University, World Institute for Development Economics Research (WIDER) (Research for Action)