E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 11, November 1998,
S. 280-281)

1990 veröffentlichte UNDP zum ersten Mal den "Human Development Index". Dies löste eine Welle neuer Indikatorensysteme aus. Thomas Fues untersucht, ob es sich dabei um eine bloße Mode oder um ein hilfreiches Instrument bei der Festlegung von Problemlösungsstrategien handelt.

Seit Beginn der 90er Jahre gibt es ein neues Interesse an Indikatoren. Nach dem weltweiten Höhenflug der Sozialindikatorenbewegung in den 70er Jahren war es lange Zeit still geworden um die vielfältigen Versuche, gesellschaftliche Wohlfahrt und individuelle Lebensbedingungen zu messen. Auf unerwartete und bis heute anhaltende Resonanz stieß dann das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) 1990 mit seinem Index für menschliche Entwicklung, der die nationalen Durchschnittswerte für Lebensdauer, Bildungsstand und Pro-Kopf-Einkommen in einer Gesamtzahl zusammenfaßt.

Seitdem überbieten sich internationale Institutionen und wissenschaftliche Einrichtungen gegenseitig mit mehr oder weniger originellen Vorschlägen für empirische Kennzahlen. Inhaltlich hat sich das Interesse inzwischen auf systemische Nachhaltigkeitsindikatoren verlagert, die den konzeptionellen Rahmen für eine Integration von Entwicklungs-, Sozial-, Umwelt- und Wirtschaftsdaten bieten. Was steckt hinter der neu entfachten Begeisterung, und wohin führt der Weg? Handelt es sich nur um eine vorübergehende Modeerscheinung, oder werden hier entscheidende Grundlagen für Strategien zur Lösung globaler Probleme gelegt?

Einige Beispiele sollen die Breite und Vielfalt der aktuellen Indikatorenansätze belegen. Seit 1997 veröffentlicht die Weltbank den statistischen Anhang ihres jährlichen Weltentwicklungsberichts als eigenständiges Werk und hat das Datenmaterial erheblich vermehrt. Das bisherige Übergewicht wirtschaftlicher Faktoren wurde durch eine Ausweitung der sozialen, - ökologischen und kulturellen Dimensionen beseitigt. Unter der Überschrift "Weltsicht" befassen sich beispielsweise die beiden ersten Tabellen mit Lebensqualität und geschlechtsspezifischer Ungleichheit. Die ländermäßige Untergliederung in Nord und Süd wurde durch eine Globalperspektive ersetzt. Alphabetisch bedingt stehen die Daten für Deutschland jetzt zwischen Georgien und Ghana.

Ein internationales Bündnis von Nichtregierungsorganisationen mit dem Namen "Social Watch" hat sich die Überprüfung der Regierungsbeschlüsse vorgenommen, die auf den Weltgipfeln von Kopenhagen und Peking gefaßt wurden. Zu diesem Zweck werden die sozial- und frauenpolitischen Erfolge in Nord und Süd nach einheitlichen Methoden analysiert und mit der jeweiligen staatlichen Zielsetzung verglichen. Aus Einzelindikatoren wie Kindersterblichkeit und weiblichem Analphabetismus werden Fortschrittsindizes für jedes Land berechnet und internationale Ranglisten erstellt.

Auch die Bundesregierung hat sich vom Indikatorenfieber anstecken lassen. Mit dem kürzlich vorgestellten Umweltbarometer soll ein jährlich aktualisiertes Bild des Ist-Zustands erhoben und in Beziehung zu zeitlich fixierten Handlungszielen gesetzt werden. In der künftigen Idealversion wird jeweils ein hochaggregierter Indikator die fünf nationalen Themenschwerpunkte Erdatmosphäre, Naturhaushalt, Ressourcen, Gesundheit und Mobilität abdecken.

Im Zentrum der internationalen Indikatorendebatte stehen zwei Institutionen: der Entwicklungshilfeausschuß (DAC) der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung sowie die Kommission für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen. Die dort laufenden Programme werden nun näher beleuchtet.

Zankapfel Entwicklungsziele

Die politische Brisanz von Indikatoren spiegelt sich im Streit der Geberländer wider, der den DAC zunehmend lähmt. Einvernehmlich hat das Gremium 1996 ein visionäres Dokument unter dem Titel "Das 21. Jahrhundert gestalten" verabschiedet. Ausdrücklich mit Bezug auf die Beschlüsse des Weltsozialgipfels und der Weltfrauenkonferenz von 1995 werden darin präzise Entwicklungsziele für die Länder des Südens mit Festlegung auf das Jahr 2015 formuliert - z.B.:

• Halbierung des Bevölkerungsanteils in extremer Armut,
• Grundbildung für alle,
• Reduzierung der Kindersterblichkeit um zwei Drittel gegenüber 1990,
• Beseitigung der geschlechtsspezifischen Bildungsunterschiede (bis 2005).

Auf Grundlage dieser Standards arbeitet der DAC derzeit an geeigneten Indikatoren zur Erfolgsmessung. Dabei treten handfeste Differenzen zwischen den Akteuren zutage. Sekretariat und hauptamtlicher Vorsitzender des DAC sowie verschiedene Regierungen bemühen sich um rasche Fortschritte. Beispielsweise hat die neue britische Regierung die Zielsetzung des DAC in ihr entwicklungspolitisches Grundsatzprogramm übernommen. Einzelne Geberstaaten, darunter auch Deutschland, bezweifeln dagegen die Sinnhaftigkeit des gesamten Vorhabens. Ein BMZ-Mitarbeiter sieht gar Geltungsbedürfnis als Hauptmotiv der Befürworter: "Der Vorsitzende des DAC und das Sekretariat machten sich mit messianischem Eifer daran, den Bericht in eine operationelle Strategie für das 21. Jahrhundert umzudefinieren und mit einem Ausschließlichkeitsanspruch für die künftige Gestaltung der DAC-Arbeit und alles entwicklungspolitische Handeln der DAC-Mitglieder zu versehen, der viele von ihnen sichtlich erschreckt hat."

Andere Kritiker verweisen auf den drohenden Ansehensverlust der Entwicklungszusammenarbeit, falls überprüfbare Ergebnisse ausbleiben. Außerdem wird ein Verlust nationaler Autonomie auf Geberseite befürchtet, da die Diskussion über Ziele (Outcome) unausweichlich zu Forderungen nach einer Neubestimmung der sektoralen Schwerpunkte bei der Mittelallokation (Input) führe. Dieser Zusammenhang wird durch Berechnungen der Weltbank unterstrichen, wonach sich die Sozialstandards der DAC-Strategie selbst bei hohen Wachstumsraten nicht von allein einstellen. Diese Erkenntnis zwingt zu steuernden Eingriffen wie erhöhten Staatsausgaben für soziale Grunddienste, Anpassung der Sektorprogramme und institutionellen Reformen, die gegen den neoliberalen Zeitgeist verstoßen.

Globales Rio-Netzwerk

Auch im Rio-Prozeß hat eine intensive Auseinandersetzung um einheitliche Verfahren zur Überprüfung der eingegangenen Verpflichtungen begonnen. 1995 verabschiedete die UN-Kommission für nachhaltige Entwicklung (CSD) ein breitgefächertes Indikatorenprogramm. Nach einer dreijährigen Testphase mit rund 20 Pilotländern, darunter Deutschland, soll es vom Jahr 2000 an von allen Regierungen zur kontinuierlichen Berichterstattung an die Vereinten Nationen verwendet werden. Das an den Kapiteln von Agenda 21 ausgerichtete Modell umfaßt bisher 134 statistische Kennzahlen aus den Bereichen Umwelt, Soziales, Wirtschaft und Institutionen, die jedoch selten innovativen Charakter aufweisen. Aus pragmatischen Gründen wird meist auf vorhandene Datenbestände zurückgegriffen.

So stehen traditionelle Sozialindikatoren wie Trinkwasserversorgung und Einschulungsraten neben altbekannten Wirtschaftsdaten zu Wachstum und Investitionen, deren Relevanz für Nachhaltigkeit inzwischen allgemein angezweifelt wird. Im Umweltsektor dominiert die Berichterstattung über Belastungen von Boden, Wasser und Luft. Der Abschnitt "Institutionen" vermag bisher wenig zur Operationalisierung von Partizipation und Demokratie als Voraussetzung für nachhaltige Entwicklung beizutragen. Die Nord-Süd-Beziehungen werden in den überkommenen Kategorien der einseitigen Übertragung von Kapital, Fachkräften und Wissen abgebildet.

Aus dem verengten konzeptionellen Ansatz ergibt sich eine weitgehende Fixierung auf isolierte Einzelprobleme und nachsorgende Partiallösungen. Die langfristig angelegte Prävention durch Berücksichtigung der systemischen Wechselwirkungen zwischen Mensch und Natur kommt zu kurz. Wegen der Interessengegensätze der Staaten untereinander sowie zwischen Regierungen und anderen Akteursgruppen, z.B. Wirtschaft und Zivilgesellschaft, bleiben Ziele und Mindeststandards bisher völlig ausgeblendet.

Trotz der offenkundigen Mängel gilt das Indikatorenprogramm bei vielen, beispielsweise bei dem deutschen NRO-Forum Umwelt & Entwicklung und dem WWF International, als wichtige Unterstützung für Rio. Die positive Bewertung bezieht sich jedoch eher auf den Prozeß als auf tatsächliche Erfolge. Das UN-Indikatorenprogramm hat sich als produktive Plattform für die Konkretisierung der Rio-Dokumente und der aus ihnen abzuleitenden Handlungsschritte erwiesen. Ein weltweites Netzwerk aus internationalen Organisationen, nationalen Behörden, Wissenschaft und Nichtregierungsorganisationen nutzt die Chance zu einem gemeinsamen Such- und Lernprozeß, in dessen Mittelpunkt die Verständigung über die global gültigen Eckpunkte von sozial-ökologischen Transformationsstrategien steht.

Auch in Deutschland bietet die Pilotphase gute Anhaltspunkte zur Vertiefung der Nachhaltigkeitsdebatte - zum Beispiel im Rahmen der anvisierten engen Kooperation mit dem Testland Brasilien. Allerdings sind bisher kaum Bemühungen des BMZ in dieser Richtung erkennbar.

Woher kommt das Interesse an Indikatoren?

Das sprunghaft gestiegene Interesse an Indikatoren wirft die Frage auf, welche Motive sich dahinter verbergen. Folgende Faktoren spielen dabei eine Rolle:

Problemdruck: Die Komplexität und Vernetztheit der globalen Umwelt-, Armuts- und Wirtschaftsprobleme erzeugt wachsenden Handlungsbedarf und erzwingt eine Konzentration auf strategische Handlungsfelder. Indikatoren helfen bei der Identifikation der zentralen Ursache-Wirkung-Ketten. Sie unterstützen die Ableitung von Handlungsprioritäten und Zielwerten und sind unverzichtbar für die Wirkungskontrolle. Die theoriegestützte Indikatorenkonstruktion ist also eine wichtige Voraussetzung für den effektiven und effizienten Mitteleinsatz. Gleichzeitig wird die Kommunikation zwischen Politik, Wissenschaft und Gesellschaft dadurch befördert.

Vertrauensbildung: Angesichts fortschreitender Globalisierung gehen einzelstaatliche Maßnahmen zunehmend ins Leere. Deshalb sind bindende internationale Vereinbarungen unerläßlich. Das Vertrauen in gemeinschaftliche Lösungsstrategien wird durch konsensual erarbeitete Kennzahlen, die der Festlegung und Überprüfung der nationalen Beiträge dienen, wesentlich gestärkt. Zum Beispiel haben sich die Vertragsstaaten der Klimakonvention im Rahmen des Kyoto-Protokolls kürzlich auf ländermäßig differenzierte Reduzierungsziele für die wichtigsten Treibhausgase geeinigt. Die nationalen Emissionen müssen nun nach standardisierten Methoden erhoben und kontrolliert werden, um den Anreiz zum Trittbrettfahren zu minimieren.

Legitimationsbeschaffung: Gerade im entwicklungspolitischen Sektor wachsen die generellen Zweifel an der Notwendigkeit und Wirksamkeit staatlicher Eingriffe. Die mit dieser Aufgabe betrauten Institutionen bangen um ihre Existenz. Dies erklärt den Wunsch, den Erfolg ihrer Aktivitäten besser überprüfbar zu machen und die weitere Zuteilung - öffentlicher Ressourcen zu rechtfertigen.

Transparenz: Im Rahmen der Weltkonferenzen der 90er Jahre und ihrer Folgeprozesse haben zivilgesellschaftliche Organisationen an Einfluß gewonnen. Regierungen und internationale Organisationen werben um ihre Mitwirkung bei der Problembearbeitung. Um sich nicht für eine wirkungslose Politik vereinnahmen zu lassen, verstärken die Nichtregierungsorganisationen den Druck auf Regierungen, die Einhaltung der eingegangenen Selbstverpflichtungen anhand aussagekräftiger Indikatoren nachzuweisen. So macht etwa das NRO-Forum Weltsozialgipfel seine Kritik an der mangelnden Förderung von sozialen Grunddiensten in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit an der sektoralen Aufteilung des BMZ-Haushalts fest.

Ländervergleich: Da einheitlich erhobene Meßzahlen den Vergleich zwischen Ländern erlauben, können sie unmittelbare Wirkungen auf die Motivationslage von Regierungen auslösen. Vorreiter fühlen sich ermutigt, Nachzügler werden an den Pranger gestellt. Solange keine international akzeptierten Normen für Entwicklung und Nachhaltigkeit gelten, sorgt die internationale Einstufung für produktiven Wettbewerbsdruck. Zum Beispiel ist der nationale Listenplatz beim UNDP-Index für menschliche Entwicklung in zahlreichen Ländern Gegenstand innenpolitischer Kontroversen.

Ausblick

Die Analyse der Ursachen für die aktuelle Indikatorenbegeisterung führt zum Schluß, daß es sich nicht um ein Strohfeuer, sondern um die an Bedeutung weiter zunehmende Nachfrage nach praxisnahen Wegweisern für Problemlösungsstrategien handelt. Um so wichtiger ist es, die wahllose Inflationierung von Kennzahlen zu verhindern und die weltweite Vereinheitlichung voranzubringen. Dies ist auch deshalb notwendig, um die nationalen statistischen Ämter durch die Berichtswünsche internationaler Institutionen nicht zu überfordern. Die Indikatorenprozesse aus den Weltkonferenzen und den Menschenrechtskonventionen sind zu bündeln. Die bisher übliche Konzentration auf Berichterstattung muß um konsensual verabschiedete Ziele und Zeitpläne ergänzt werden. Dabei muß die Furcht des Südens vor der Machtpolitik des Nordens und vor neuen Konditionalitäten in Rechnung gestellt werden. Von zivilgesellschaftlichen Kräften können die Indikatoren als Instrumente für eine wirkungsvollere Rechenschaftslegung der Regierungen genutzt werden. Inwieweit das Potential von Indikatoren für den sozial-ökologischen Kurswechsel ausgeschöpft wird, hängt letztlich von der Durchsetzungskraft der unterschiedlichen Interessengruppen ab.