E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 12, November 2002, S. 351-353)

Der Schuldenerlass durch die HIPC-Initiative (von 1996), vor allem in der erweiterten Form der HIPC-II-Initiative (von 1999), hat den Entwicklungsländern bereits einige Erleichterungen gebracht. Es besteht aber die Gefahr, dass viele der begünstigten Länder trotzdem in der Verschuldungsfalle bleiben, wie auch Analysen der Weltbank bestätigen. Nassir Djafari macht deutlich, dass es deshalb notwendig ist, den Umfang neuer Schulden strikt zu begrenzen und zugleich wirtschafts- und sozialpolitische Politiken zu fördern, die den Ländern ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum ermöglichen.

Die Überschuldung vieler armer Länder zwingt ihre Regierungen zu drastischen Einsparungen, sodass die ohnehin prekäre soziale Lage der Bevölkerungsmehrheit zusätzlich verschärft wird. Knappe staatliche Einnahmen müssen vorrangig für den Schuldendienst aufgewandt werden und stehen nicht für Investitionen und dringend benötigte Importe, wie Medikamente, Nahrungsmittel oder Produktionsmittel, zur Verfügung.

Vor drei Jahren hatten die Regierungschefs der G-7-Länder in Köln die Erweiterte Entschuldungsinitiative für die "Highly Indebted Poor Countries" ins Leben gerufen (HIPC-II-Initiative). Die enthält gegenüber vorherigen Erlassmaßnahmen wesentliche Neuerungen. Erstmals müssen sich die Regierungen der Schuldnerländer verpflichten, im Dialog mit der Zivilgesellschaft eine nationale Armutsminderungsstrategie zu erarbeiten und umzusetzen, bevor ihr Schuldenstand gemindert wird. Den Gegenwert der erlassenen Schulden in nationaler Währung müssen sie zugunsten der armen Bevölkerungsmehrheit einsetzen, vor allem für Maßnahmen im Bildungs- und Gesundheitsbereich.

Die Bundesregierung unterstützt die HIPC-II-Initiative aktiv. Sie hat beschlossen, bilaterale Schulden in Höhe von rund 5 Mrd. Euro zu erlassen. Darüber hinaus beträgt der multilaterale Beitrag Deutschlands insgesamt rund 630 Mio. Euro und umfasst die Unterstützung des HIPC-Treuhandfonds der Weltbank, den deutschen Anteil am EU-Beitrag sowie ein zinsloses Darlehen der Bundesbank an den IWF. An dieser Stelle soll die Frage gestellt werden, wie weit der HIPC-II-Schuldenerlass tatsächlich die Lage der entlasteten Länder nachhaltig verbessern wird, oder ob in wenigen Jahren ihre erneute Überschuldung droht.

Was ist bisher erreicht worden ?

Von den 38 Ländern, die sich an der HIPC-II-Initiative beteiligen, erfüllen bisher bereits 26 Länder die Voraussetzungen für die vollständige oder teilweise Umsetzung des Schuldenerlasses.

Von den 12 Staaten, die bisher nicht berücksichtigt werden konnten, befinden sich zur Zeit acht im Bürgerkrieg - die übrigen arbeiten an der Erfüllung der Voraussetzungen.

Der Schuldenerlass hat bereits erhebliche Erleichterungen für die begünstigten Länder geschaffen. So wird der durchschnittliche jährliche Schuldendienst der 26 HIPC-Länder, die die erste oder zweite Stufe des Schuldenerlasses erreicht haben, bis 2005 um ein Drittel gegenüber dem Ausgangsjahr 1999 sinken. Betrug der Schuldendienst 1999 noch im Durchschnitt 20 % der Staatseinnahmen, so wird der Anteil bis 2003 auf 11 % und nach 2005 auf unter 10 % sinken. Dies wird es den Regierungen der HIPC-Länder ermöglichen, die öffentlichen Ausgaben für Bildung, Gesundheitsversorgung und andere Maßnahmen zu Gunsten armer Bevölkerungsgruppen zu steigern. Der Anteil der staatlichen Ausgaben im sozialen Bereich am Gesamtbudget wird sich - Prognosen der Weltbank zufolge - von rund 37 % 1999 auf 56 % im Jahre 2005 erhöhen.1 Damit könnten deutliche Fortschritte in der Armutsminderung erreicht werden, aber ...

Wird der Erfolg von Dauer sein ?

Die Erfahrungen der letzten 30 Jahre stimmen zunächst skeptisch. Trotz verschiedener Erlassmaßnahmen seit den 70er Jahren stieg der Schuldenberg der HIPC-Länder von 47 Mrd. US$ im Jahre 1980 auf 159 Mrd. US$ in 1990 und schließlich auf 169 Mrd. US$ in 1999. Während den hochverschuldeten armen Ländern von 1987 bis 1997 Schulden in Höhe von 33 Mrd. US$ erlassen worden waren, stieg ihre Neuverschuldung im gleichen Zeitraum auf 41 Mrd. US$. Häufig wurden neue Kredite aufgenommen, um den Schuldendienst für Altkredite aufrecht erhalten zu können.2

Eine Zwischenbilanz der HIPC-II-Initiative scheint die Zweifel zu bestätigen. Einer aktuellen Untersuchung der Weltbank zufolge haben von den 26 Ländern, die bisher Schuldenerleichterungen erhalten haben, 12 Länder schlechte Aussichten, mittelfristig ihre Schuldentragfähigkeit (entsprechend dem decision point) auf einem nachhaltigen Niveau zu halten.

Die externe Verschuldung darf 150 % der Exporterlöse nicht übersteigen. Die Länder, die mittelfristig diese Bedingung wahrscheinlich nicht erfüllen werden, sind: Äthiopien, Bolivien, Benin, Burkina Faso, Gambia, Guinea-Bissau, Malawi, Ruanda, Sambia, Senegal, Tschad und Uganda.

Das Wachstum der Wirtschaft dieser Länder, insbesondere der Exporterlöse, wird nicht ausreichen, um genügend Devisen für die Aufrechterhaltung des Schuldendienstes zu erwirtschaften. Wesentliche Ursachen sind die ungünstige Außenwirtschaftsstruktur, schlechte makroökonomische Politiken, fehlende Transparenz und Rechenschaftslegung im öffentlichen Sektor sowie die geringe Produktivitätsentwicklung.

Die HIPC-Länder haben eine äußerst schmale Exportbasis - die meisten von ihnen bestreiten mehr als die Hälfte ihrer Exporteinnahmen aus ein bis drei Primärgütern (Rohstoffen). So erwirtschaftet beispielsweise Benin 84 % seiner Exporteinnahmen aus der Ausfuhr von Baumwolle. Die Weltmarktpreise dieser Güter weisen seit einigen Jahren einen Abwärtstrend auf. Der durchschnittliche Exportpreisindex der HIPC-Länder fiel 2001 um 2,6 %, nachdem er im Vorjahr bereits um 0,9 % zurückgegangen war. Aufgrund eines Überangebots auf dem Weltmarkt sanken beispielsweise die Preise für Kaffee um 60 % und die für Baumwolle um 10 %.

Weitere Faktoren, die zur Verschlechterung der Außenwirtschaftsposition der HIPC-Länder führten, waren die Verteuerung wichtiger Importgüter (u. a. Erdöl) und die Abwertung der Währungen von HIPC-Ländern gegenüber dem US-Dollar. Handelsbarrieren der Industrieländer, insbesondere für Agrarprodukte und weiterverarbeitete Produkte, erschweren es den Entwicklungsländern, ihre Exporte zu diversifizieren und auszuweiten. In einigen Fällen belasteten umfangreiche öffentliche Investitionen mit erheblichem Importbedarf zusätzlich das Leistungsbilanzdefizit. Infolge geringerer Einnahmen und höherer Ausgaben des Staates sowie fehlender effektiver Finanzplanung konnten etwa die Hälfte der HIPC-Länder nicht wie vorgesehen ihr Haushaltsdefizit reduzieren. Korruption und fehlende demokratische Kontrolle öffentlicher Finanzen tragen in erheblichem Maße dazu bei, dass es vielen HIPC-Ländern bisher nicht gelungen ist, ihre Überschuldung nachhaltig abzubauen.

Das geringe Wachstum vieler hochverschuldeter armer Länder ist auch die Folge einer langsamen Entwicklung der Arbeitsproduktivität. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, dass Entwicklungsländer, die ihre Märkte für den internationalen Wettbewerb geöffnet haben, ein höheres Produktivitätswachstum aufweisen als Länder mit größerer Binnenorientierung.

Des Weiteren haben sowohl der Ausbau als auch die Qualität des Bildungsangebots großen Einfluss auf die Produktivität und damit indirekt auf das Wirtschaftswachstum. So weisen beispielsweise Uganda und Ghana, die über längere Zeit konstant die Bildung gefördert haben, eine höhere Produktivität auf als Länder mit geringer oder diskontinuierlicher Bildungsförderung.3

Allerdings führt die AIDS-Epidemie in zahlreichen HIPC-Ländern zu einer raschen Zerstörung des Arbeitspotenzials und damit einer signifikanten Minderung des Wirtschaftswachstums. Von der Seuche sind auch die ohnehin wenigen qualifizierten Fachkräfte der Länder betroffen, sodass die Arbeitsproduktivität stark zurückgeht. So erwartet die Weltbank, dass in mehreren HIPC-Ländern im Laufe der nächsten 10 bis 15 Jahre aufgrund von AIDS das Wirtschaftswachstum um bis zu 1,8 % des BIP pro Jahr geringer ausfallen könnte. Negative Ertragserwartungen führen zur Zurückhaltung möglicher Investoren und können zusätzliche Wachstumseinbußen um bis zu 0,8 % bewirken.4

Ist ein weiterer Schuldenerlass
notwendig ?

Ein zusätzlicher Schuldenerlass für Länder, die die Voraussetzungen für die HIPC-II-Initiative erfüllt haben, aber aufgrund extern bedingter Wachstumseinbrüche mittelfristig erneut in Schwierigkeiten geraten, erscheint zunächst unerlässlich, um den sozialen Frieden zu wahren und die Destabilisierung dieser zum Teil ohnehin krisengefährdeten Länder zu verhindern.

Die Möglichkeit eines zusätzlichen Schuldenerlasses besteht bei der HIPC-II-Initiative grundsätzlich, wobei Weltbank und IWF im Einzelfall prüfen, ob ein Land wirklich aufgrund weltwirtschaftlicher Schocks oder durch eigene Fehler in Schwierigkeiten geraten ist. Mit einem weiteren Schuldenerlass kann den betroffenen Ländern zwar wieder ökonomischer Spielraum geschaffen werden - letzten Endes ist dies aber nur ein Kurieren an den Symptomen und ändert nichts an den Ursachen der Überschuldung.

Darüber hinaus kann der zusätzliche Schuldenerlass nach Erreichen des completion point falsche Anreize für die HIPC-Länder setzen. In Erwartung auch der künftigen Streichung von Verbindlichkeiten könnten sie in ihren Eigenanstrengungen zur Vermeidung erneuter Überschuldung nachlassen (moral hazard).

Was muss getan werden ?

Falsche Anreize lassen sich vermeiden, wenn es im Rahmen der HIPC-II-Initiative bei einem einmaligen Erlass bleibt. William Easterly5 hat das so formuliert: "To avoid the incentive to borrow more, the debt relief program has to attempt to establish a credible policy that debt forgiveness will never again be offered in the future. If this is problematic, then the whole idea of debt relief is problematic."

Statt in begründeten Ausnahmefällen zusätzlichen Erlass zu gewähren und damit schleichend eine neue Runde der Entschuldung einzuleiten, wäre es sinnvoller, von vornherein die Schuldentragfähigkeitskriterien der Leistungsfähigkeit der Länder anzupassen. Gleichzeitig müssten IWF und Weltbank bei Neukrediten an Länder, die den completion point erreicht haben, deren Absorptionsfähigkeit konsequenter als bisher berücksichtigen. Schließlich ist die Stetigkeit und Planbarkeit des externen Mittelzuflusses für die Entwicklung der armen Länder wichtiger als die Höhe der Transfers.

Zum nachhaltigen Abbau der Überschuldung müssen allerdings grundlegende Reformen durchgeführt werden. Die Schaffung einer offenen, diversifizierten und wettbewerbsorientierten Außenwirtschaftsstruktur kann die Verletzlichkeit der Volkswirtschaft durch externe Schocks (z. B. Fall der Kaffeepreise) mindern. Eine solche Strategie kann allerdings nur dann erfolgreich sein, wenn die Industrieländer ihre Märkte für Produkte der Entwicklungsländer öffnen. Dies ist daher die wichtigste Voraussetzung.

Des Weiteren ist die langfristige Förderung von Bildung und Gesundheitswesen notwendig, um Humankapital aufzubauen und das vorhandene Produktivitätspotenzial auszuschöpfen.

In mehreren afrikanischen Ländern muss vor allem die Zerstörung des Humankapitals durch AIDS gestoppt werden. AIDS-Prävention spielt daher auch für die wirtschaftliche Entwicklung dieser Länder eine Schlüsselrolle.

Die externe Finanzierung öffentlicher Ausgaben im Bildungs- und Gesundheitswesen sowie anderer sozialer Grunddienste darf allerdings nicht zu ihrer erneuten Überschuldung führen. Daher verfolgt die Bundesrepublik Deutschland die Linie, den ärmsten Entwicklungsländern im Rahmen der Finanziellen Zusammenarbeit der grundsätzlich keine Darlehen, sondern nur Zuschüsse zu geben. Die übrigen Partnerländer werden bei Projekten, die der Armutsbekämpfung, dem Umweltschutz oder der Gleichstellung der Geschlechter dienen, ebenfalls durch Zuschüsse und nicht Darlehen unterstützt.

Die Weltbank hingegen vergibt nach wie vor auch für Projekte in den sozialen Sektoren Darlehen. Eine Revision der Kreditvergabepolitik der Weltbank gegenüber armen Ländern (wie sie im Melzer Report vorgeschlagen wurde, s. E+Z 2000:5,136) würde daher den strukturellen Wandel erleichtern. Ein erster Schritt hierzu wurde im Juli 2002 getan, als die Mitgliedsländer der Weltbank-Tochter IDA beschlossen, künftig 20 % der Mittel an die Niedrigeinkommensländer in Form von Zuschüssen zu vergeben.

Unabhängig von der Form externer finanzieller Unterstützung ist es notwendig, die Transparenz und die demokratische Kontrolle öffentlicher Ausgaben in den Entwicklungsländern zu verbessern, damit die Grenzen der Schuldentragfähigkeit rechtzeitig erkannt werden und nötigenfalls gegengesteuert werden kann. Hierzu ist u. a. die Einführung einer Mittelfristigen Finanzplanung sowie eines Monitoringsystems zur Verfolgung öffentlicher Ausgaben erforderlich.

Auf der anderen Seite kann der Staat durch die Eindämmung von Steuerflucht und Korruption sowie durch Steuerreformen seine Einnahmen erhöhen und sich damit zusätzlichen finanziellen Spielraum für den Schuldendienst erschließen. Weltbank, IWF und die bilateralen Geber unterstützen die armen Länder hierbei im Kontext der Armutsminderungsstrategien, die als Bedingung für den HIPC-II- Schuldenerlass erstellt werden müssen. KfW und GTZ sind aktive Partner der Entwicklungsländer in diesem Prozess.

Solche Reformen sind natürlich politisch brisant und stoßen häufig auf den Widerstand gesellschaftlicher Schichten, die um ihre Pfründen fürchten. Für einen langfristigen Ausweg aus der Schuldenfalle sind sie aber eine wichtige Voraussetzung. Und die Gebergemeinschaft muss die Reformkräfte in den Partnerländern dabei unterstützen.

5) William Easterly: The Elusive Quest for Growth - Economists’ Adventures and Misadventures in the Tropics. Cambridge MA 2001, p. 137