E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 12, November 2002, S. 343-344)

In der neuen Koalitionsvereinbarung wird der Entwicklungspolitik sehr viel mehr Platz gewidmet als vor vier Jahren, stellt Reinhard Hermle fest, aber ob ihr damit auch größere Bedeutung zugebilligt wird, scheint ihm nicht sicher. Im Wesentlichen werde fortgeschrieben, was bewährte entwicklungspolitische Praxis ist: Kontinuität, nicht Aufbruch.

Länger ist sie geworden, die neue Koalitionsvereinbarung der rot-grünen Regierung zur Entwicklungspolitik. 1998 fanden die entwicklungspolitischen Aussagen der Koalitionäre noch auf einer Seite Platz, 2002 sind es fast vier Seiten. Inwieweit die Länge auch eine zunehmende Bedeutung bzw. einen konkreten Gestaltungswillen bedeutet, muss sich noch zeigen. Der Text weist in die richtige Richtung, schreibt fort, was bewährte entwicklungspolitische Praxis ist bzw. in der vergangenen Legislaturperiode begonnen worden war. Die meisten wichtigen Stichworte sind genannt.

Vieles allerdings bleibt unkonkret und unverbindlich. Die Ankündigung wegweisender neuer Initiativen sucht man vergeblich. Nimmt man die Regierungserklärung von Bundeskanzler Schröder vom 29. Oktober 2002 als einen Indikator, wo der Weg künftig lang geht, findet die Entwicklungspolitik nur kurz und knapp Erwähnung, eingeordnet in die Debatte um internationale Sicherheit.

In den vergangenen vier Jahren hat die Koalition viele positive Anstöße für die Entwicklungspolitik gegeben, aber auch einige Versprechen des alten Koalitionsvertrags nicht eingelöst. Um die immer noch ungelöste Herausforderung anzunehmen, die weltweite Armut zu bekämpfen und globale Sicherheit zu schaffen, sind mutige und konsequente Schritte erforderlich. Der Verband Entwicklungspolitik VENRO hat zur Bundestagswahl Forderungen an die neue Bundesregierung formuliert. Der Vergleich der Hauptpunkte mit den entwicklungspolitischen Aussagen des Koalitionsvertrages ergibt ein gemischtes Bild.

Entwicklungspolitik aufwerten und
Kohärenz verwirklichen

Der Koalitionsvertrag 1998 hatte diesen Punkt ausdrücklich als Ziel aufgenommen, und die rot-grüne Entwicklungspolitik der letzten vier Jahre hat einige wichtige Veränderungen in Gang gebracht, die die Position des BMZ und der Entwicklungspolitik insgesamt gestärkt haben (z. B. Mitwirkung im Bundessicherheitsrat; Zuständigkeit für Fragen der europäischen Entwicklungspolitik). In dieser Form findet sich der Kohärenzgedanke nicht mehr im Koalitionspapier des Jahres 2002, und von einer Kompetenzerweiterung im Sinne einer verstärkten Koordinierungs- und Monitorfunktion des BMZ innerhalb der Bundesregierung ist nicht die Rede.

Nach den Auseinandersetzungen um Zuständigkeiten zwischen AA und BMZ wurde die Entwicklungspolitik als ein "eigenständiger Teil der gemeinsamen deutschen Außenpolitik" definiert. Dies kann als Sieg in der Abwehrschlacht gegen weiter gehende Ansprüche des Außenministers, vielleicht aber auch als weiterer Schritt in Richtung einer sukzessiven Unterordnung der Entwicklungspolitik verstanden werden. Das entspräche dann leider einem inzwischen europaweiten Trend, dem sich allerdings die Ministerin mit Recht entgegen stemmt.

Zwar werden die Millennium-Erklärung der Vereinten Nationen, der Monterrey-Konsensus sowie der Johannesburg-Aktionsplan als programmatischer Rahmen der deutschen Entwicklungspolitik benannt. Offen erscheint jedoch die Frage, wer für die gesamtpolitische Beachtung dieses Rahmens Sorge trägt. Dies wird mit Sicherheit nicht zuletzt beim Thema Handel spannend werden, wo sich die NROs die Verankerung einer stärkeren Rolle des BMZ neben dem federführenden Wirtschafts- und Arbeitsministerium gewünscht hätten, um sicherzustellen, dass die Weiterentwicklung des multilateralen Handelsregimes im Rahmen der Doha-Runde insbesondere den armen und ärmsten Ländern zugute kommt.

Ein anderer Prüfstein für die Stärkung entwicklungspolitischer Kohärenz sind die Hermes-Bürgschaften. 1998 hatte die Bundesregierung eine Reform versprochen, die bislang aber nur in Ansätzen vollzogen wurde. Lange Zeit hatten NROs gefordert, dass sich die Bundesregierung in ihren Entscheidungen zumindest an Weltbankstandards orientiert. Dazu bekennen sich die Koalitionsvereinbarungen nun ausdrücklich. Auch soll eine Prüfung von Menschenrechtsverletzungen erfolgen. Die Umsetzung dieser Versprechen gilt es kritisch zu überprüfen.

Der Vorschlag, den Stellenwert der Entwicklungspolitik mit einem eigenen Gesetz zu erhöhen - wie auch schon einmal von der SPD in Oppositionszeiten gefordert -, wurde nicht aufgegriffen.

Armutsbekämpfung konsequent
verfolgen

Das Aktionsprogramm 2015 zur Armutsbekämpfung stellte eine wichtige Weichenstellung in der letzten Legislaturperiode dar, und es ist zu begrüßen, dass die neue Bundesregierung sich dazu neu bekannt hat und das Programm nun "konsequent umsetzen" will. Die sektoralen Prioritäten Grundbildung und Gesundheit sind richtig gesetzt. Allerdings hätte auch deutlich gemacht werden sollen, welcher Mittelanteil dafür zur Verfügung steht. Ein weiterer Schwerpunkt hätte die verstärkte Förderung der ländlichen Entwicklung sein müssen, die in den letzten zehn Jahren sowohl von den Entwicklungsländern als auch von den bilateralen Programmen sträflich vernachlässigt wurde, obwohl bekanntlich 70 % der Armen auf dem Lande leben.

Auch wäre es sinnvoll gewesen, die stärkere Armutsorientierung der deutschen EZ zum Ausdruck zu bringen, indem eine konkrete Zielzahl von mindestens 70 % der bilateralen Hilfen für die armen und ärmsten Länder (LICs und LDCs) festgeschrieben wird.

Die Zweifel mehren sich, dass die Millenniumsziele noch erreicht werden können - es sei denn, es würden zusätzliche Anstrengungen jenseits der Routine unternommen. Dazu würde sowohl eine Ausweitung der Entwicklungsfinanzierung gehören (die Weltbank hält eine Verdopplung der ODA bis 2010 für erforderlich) als auch ein verbesserter Zugang für Entwicklungsländer zu den Märkten der Industriestaaten. In beiderlei Hinsicht gibt der Koalitionsvertrag über bekannte Positionen hinaus nichts Neues her.

Entwicklungsfinanzierung ausbauen

Die Koalition bekräftigt die Zusage der Bundesregierung von Barcelona, bis 2006 die EZ auf 0,33 % des BNE zu steigern, und das ist gut so. Diese Festlegung war ein wichtiger entwicklungspolitischer Erfolg des Jahres 2002, ist aber noch lange nicht das Ende des notwendigen Weges. Eine weiterführende Perspektive wurde nicht aufgezeigt. Die NRO-Forderung nach einem verbindlichen Zeitplan, bis wann und wie das 0,7-%-Ziel erreicht werden kann, fand keinen Widerhall.

Konkrete finanzielle Zusagen werden für die Bereiche Wasserversorgung und Energie gemacht. 350 Mio. Euro sollen in den nächsten fünf Jahren dafür eingesetzt werden, die Zahl der Menschen ohne Zugang zu sauberem Wasser und zur Abwasserentsorgung zu verringern. Im gleichen Zeitraum sollen zudem 1 Mrd. Euro für erneuerbare Energien und Energieeffizienz in Entwicklungsländern bereitstehen. Handelt es sich hierbei um zusätzliche Mittel?

Mit ODA allein sind die anstehenden Aufgaben nicht zu bewältigen. Sie muss ergänzt werden durch Anstrengungen auf internationaler Ebene, um die Entschuldung der ärmsten Länder voranzutreiben und um neue Finanzierungsmechanismen zu entwickeln. In Sachen Entschuldung bleibt die Koalition im Rahmen der erweiterten HIPC-Initiative. Dies ist entschieden zu wenig. Anzuerkennen ist, dass sich die Bundesregierung für ein internationales Insolvenzverfahren einsetzen will. Eine zentrale Forderung der Erlassjahr-Kampagne der NROs wird damit aufgenommen. Die internationale Diskussion kann dadurch neue Impulse gewinnen.

Bei den neuen Finanzierungsinstrumenten Devisentransaktionssteuer und Nutzungsentgelte für globale öffentliche Güter äußert sich die Regierung schmallippiger: Deren Einsatzmöglichkeiten sollen international erst geprüft werden. Ist der Schwung der Koalition, den sie zumindest in Gestalt des BMZ in der letzten Legislatur gezeigt hat, verflogen, oder war er bei den Koalitionsverhandlungen erst einmal nicht mehr erreichbar?

Globalisierung gerecht gestalten

Hier setzt das Koalitionsabkommen einen starken Akzent. Die Liste der Absichten ist lang, allerdings werden die Schwerpunkte nicht deutlich. Die Stärkung des Multilateralismus nimmt fast ebenso viel Raum ein wie die Förderung des Fairen Handels. Die Funktionsfähigkeit der internationalen Finanzmärkte soll weiter gestärkt, Druck auf die Steueroasen ausgeübt, die Fähigkeit zur Krisenprävention ausgebaut, transnationale Unternehmen an ihre soziale Verantwortung erinnert und die Mitbestimmungsmöglichkeiten der Entwicklungsländer in den internationalen Organisationen verbessert werden. Gern hätte man Genaueres erfahren, was wann wie in Angriff genommen werden soll. Auch wäre interessant gewesen, zu erfahren, ob die Bundesregierung die international diskutierte Idee der Schaffung eines UN-Sicherheitsrats für wirtschaftliche und soziale Fragen weiter verfolgen will - was auf eine grundlegende Reform des ECOSOC bzw. seine Abschaffung hinaus liefe. Wird sich die Bundesregierung für ein Sekretariat bei den UN für den Monterrey-Folgeprozess einsetzen, ohne das eine Fortsetzung der Diskussion über Fragen der Entwicklungsfinanzierung unter Einbeziehung von Weltbank, IWF und WTO keine Chance haben dürfte?

Global Governance bedeutet internationale Koordination, Kooperation und Vereinbarung auf unterschiedlichen Ebenen unter Einbeziehung vielfältiger Akteure, ohne dass die Möglichkeiten von Regierungen eingeschränkt würden, dort zu handeln, wo sie dies aus eigener Kraft können. "Die Bundesregierung tritt in ihrer internationalen Verantwortung dafür ein, dass mit der Globalisierung der Märkte eine Globalisierung der Menschenrechte und der sozialen Gerechtigkeit einhergehen muss" - so beschreibt Kanzler Schröder in seiner Regierungserklärung die Zielsetzungen der nächsten vier Jahre. Ob dies mehr ist, als NRO-freundliche Rhetorik, ob die neue Welthandelsrunde tatsächlich zur Entwicklungsrunde wird, wie die Bundesregierung es im Koalitionsvertrag nachdrücklich fordert, hängt nicht zuletzt konkret davon ab, ob das System der EU-Agrarsubventionen reformiert werden kann. Die Einigung im Agrarstreit zwischen Frankreich und Deutschland Ende Oktober war aus entwicklungspolitischer Sicht nicht das erhoffte Reformsignal, sondern bestätigt erst einmal wieder das System der marktverzerrenden Subventionierung landwirtschaftlicher Massenproduktion mit kleineren Korrekturen. Ein künftiger Abbau der Subventionen ist damit natürlich nicht ausgeschlossen, genauso wenig wie gezielte Maßnahmen (z. B. Vorzugsbehandlungen, Ausnahme von Liberalisierungsverpflichtungen), um Entwicklungsländern eine erfolgreiche Teilnahme am Welthandel überhaupt zu ermöglichen. Generell weisen sowohl die im Kapitel zur Entwicklungszusammenarbeit als auch im Kapitel zur Verbraucher- und Agrarpolitik des Koalitionsvertrags formulierten Zielsetzungen für einen gerechteren Welthandel in die richtige Richtung. Wie ernst sie gemeint sind, wird sich in der Praxis der nächsten Monate, vor allem auch auf der nächsten WTO-Ministerkonferenz im September 2003 in Cancun zeigen.

Was bleibt?

Insgesamt bleibt der Eindruck eines zwar ehrgeizigen, aber wenig zupackenden Programms. Es signalisiert mehr Kontinuität als Aufbruch. Das ist nicht grundsätzlich falsch, zumal in den vergangenen vier Jahren bereits einige Reformen angestoßen wurden und es allemal besser ist, bestehende Baustellen zu Ende zu bringen, ehe neue aufgemacht werden. Letztendlich ist nicht entscheidend, was auf dem Papier steht, sondern was die Regierung tut. Die NROs werden darauf drängen, dass die Bundesregierung auch in entwicklungspolitischer Hinsicht ihrem Motto "Erneuerung - Gerechtigkeit - Nachhaltigkeit" gerecht wird.