E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 01, Januar 1999, S. 4-5)
Afrikas Schulden
Kofi Annan fordert eine wachstumsfördernde Schuldenregelung
Rainer Barthelt
In einem Bericht, den der Generalsekretär
im Oktober der UN-Generalversammlung vorlegte, wird ein enger Zusammenhang
zwischen den in Afrika auftretenden Konflikten und dem Grad der Verschuldung
der einzelnen Länder hergestellt. Rainer Barthelt untersucht und bewertet
die vorliegenden Vorschläge zur Minderung der Schulden- last der afrikanischen
Länder.
Der Generalsekretär der Vereinten Nationen,
Kofi A. Annan, legte dem Weltsicherheitsrat am 16. April 1998 einen Bericht
mit dem Titel "Die Ursachen von Konflikten und die Förderung dauerhaften
Friedens und nachhaltiger Entwicklung in Afrika" vor. Am 9. Oktober
übergab er den Bericht auch der Generalversammlung der Vereinten Nationen,
und am 15. Oktober diskutierte er ihn mit seinem neugruppierten Panel
of High-level Personalities on African Development (dem der Verfasser
dieses Beitrages angehört). Worum geht es?
Bericht des UN-Generalsekretärs
Auf der Grundlage einer umfassenden Analyse der
historischen Konfliktursachen, gegenwärtiger interner und externer
Konfliktfaktoren, wirtschaftlicher Auslöser und spezieller Krisen,
wie sie zur Zeit Zentralafrika plagen, wird ein funktionaler Zusammenhang
zwischen Armut und Konflikt postuliert: Armut ist eine der wesentlichsten
Konfliktursachen, Konflikte hindern Entwicklung und vertiefen die Armut.
Der Weltsicherheitsrat und die UN-Generalversammlung
bewerteten den Bericht als wichtiges Dokument. Beide wiesen zwar auf die
primäre Eigenverantwortung Afrikas für dauerhaften Frieden und
nachhaltige Entwicklung hin, forderten aber zugleich die internationale
Gemeinschaft auf, die unerläßliche Unterstützung zu gewähren.
Annan diskutierte mit seinen Beratern in dem Treffen am 15. Oktober vor
allem drei Maßnahmenbündel:
- Stärkere Schuldenerleichterung,
- besseren Zugang Afrikas zum Weltmarkt und
- die Harmonisierung internationaler und bilateraler
Initiativen.
Im Folgenden soll nur von dem Aspekt der Schuldenerleichterung
die Rede sein. Dazu zunächst folgende Angaben:
Der Umfang der Verschuldung
1995 hatte die gesamte externe Verschuldung Afrikas
den Betrag von 392 Milliarden US-Dollar erreicht. Durch Schuldenerleichterung
und Schuldendienst konnten die Schulden 1996 zwar auf 323,4 Milliarden Dollar
verringert werden, blieben aber ein wesentliches Entwicklungshindernis.
1995 stammten 45% der Auslandsschulden Afrikas aus bilateraler und 30% aus
multilateraler Entwicklungshilfe. 25% wurden privaten Gläubigern geschuldet.
Hätten die afrikanischen Staaten alle Schulden bedient, hätten
sie an ihre Entwicklungshilfepartner und an kommerzielle Auslandsgläubiger
über 86 Milliarden abführen müssen. Das war ihnen nicht möglich
- es wären mehr als 60% ihrer gesamten Exporterlöse gewesen. Tatsächlich
transferierten sie mit 25,4 Milliarden etwas mehr als 18% ihrer Exporterlöse.
Angehäuft hat sich dieser für Afrika
gigantische Schuldenberg, weil der Schuldendienst auch in der Vergangenheit
meist unzureichend war, und weil diverse Entschuldungsabkommen tatsächlich
keine wesentlichen Erleichterungen brachten.
Die Entschuldungs-Initiative HIPC-I
Einen nachhaltigen Abbau der Schulden sollte die
vom gemeinsamen ministeriellen Ausschuß der Gouverneure der Weltbank
und des Internationalen Währungsfonds (IWF) am 23. April 1996 formulierte
"Heavily Indebted Poor Countries Initiative (HIPC-I)" bewirken,
die im September 1996 beschlossen wurde, Die HIPC-Initiative bewertet Auslandsschulden
dann als nicht tragfähig, wenn der Schuldenbestand 200-250% der Exporte,
die Schuldendienstrate 20-25% der Exporte und der Anteil der Schulden am
Bruttoinlandsprodukt 40% übersteigen. Nach diesen Kennziffern hielten
Weltbank und IWF das bestehende bilaterale und multilaterale Instrumentarium
zur Bewältigung des Schuldenproblems für die meisten der 41 hochverschuldeten
armen Länder (von denen 31 afrikanische Staaten sind), für ausreichend.
Als nicht tragfähig wurden in Afrika lediglich die Auslandsschulden
Burundis, Guinea-Bissaus, Mosambiks, Sambias, des Sudan und der Demokratischen
Republik Kongo vermutet. Endgültigen Zugang zur Hilfe durch die HIPC-Initiative
erhalten Länder, denen die Nichttragfähigkeit der Schulden nach
einer ausführlichen "Debt Sustainability Analysis" (DSA)
bescheinigt wird.
1997 wurde aus 7 afrikanischen Ländern, deren
Kennziffern überwiegend im kritischen Bereich lagen, lediglich Uganda
und Burkina Faso die Qualifikation für die HIPC-Schuldenregelung zugesprochen.
1998 sollen sich weitere 8 Länder (thiopien, Elfenbeinküste, Guinea-Bissau,
Mali, Mauretanien, Mosambik, Senegal und Togo) qualifizieren. Senegal schloß
allerdings Mitte 1998 eine Vereinbarung mit dem Pariser Club der Gläubigerländer,
woraufhin seine Schulden für tragfähig und weitere Schuldenerleichterungen
deshalb für unnötig erklärt wurden. Dies fand im Themenpapier,
das der Beratung am 15. Oktober zugrunde lag, seinen Niederschlag in der
Befürchtung, "daß die zur Zeit in den DSA praktizierten
Methoden und Kennziffern potentielle Nutznießer aus Afrika von der
HIPC-Regelung ausschließen".
Tatsächlich liegt Afrika insgesamt zwar beim
Verhältnis von Schuldendienst zum Export mit 18,3% im Jahr 1995 und
mit 16,3% für 1996 unterhalb der kritischen Grenze. Nicht zuletzt wegen
des verhältnismäßig geringen Schuldendienstes überstieg
der Schuldenbestand 1995 aber 75,4% und 1996 immer noch 67% des BIP und
lag damit deutlich über der kritischen Marge von 40%. Die Gesamtschuld
belief sich 1995 auf 227,3% und 1996 noch auf 201,3% der Exporte und war
damit im kritischen Bereich.
Die Kennziffern allein können im übrigen
nur auf den ersten Blick als relativ günstig angesehen werden, denn
Afrika erzielte nach langem wirtschaftlichen Niedergang 1995 wieder ein
Wirtschaftswachstum von rund 2,7% und 1996 sogar von etwa 4%, und auch für
1997 werden wieder 4% Wachstum geschätzt. Hinter diesen Gesamtzahlen,
die Nordafrika und die Republik Südafrika einschließen, verbergen
sich außerdem höchst unterschiedliche und nicht ohne weiteres
in die Zukunft projizierbare Wachstumsraten. Zu berücksichtigen ist
auch, daß sich ein Schuldnerland für die HIPC-Schuldenregelung
erst nach dreijährigem erfolgreichen Strukturanpassungsprogramm qualifiziert.
Was als "erfolgreich" gewertet wird, stellen Weltbank und IWF
nach Ablauf dieser Zeit beim sog. "decision point" fest. Dabei
messen sie den Erfolg an der Erfüllung ihrer Auflagen.
Ein ganz wesentlicher Bestandteil dieser Auflagen
ist die fiskalische Disziplin, die in der Regel die Verringerung der Staatsausgaben
bedeutet. Daß dies vielfach zu beträchtlichen sozialen Härten
führt, weshalb gerade diese Auflage häufig nicht erfüllt
wird bzw. werden kann, wird kritisiert. Weltbank und IWF sollten diese Kritik
ihrer Auflagenpolitik sorgfältig prüfen. Hinzu kommt: Wenn nach
Ablauf der drei Jahre immer noch Ungewißheit darüber besteht,
ob die Schuldentragfähigkeit bereits erreicht ist, kann eine zweite
Performance-Überprüfung nach weiteren drei Jahren beim sog. "completion
point" gefordert werden, ehe endgültig über die Zugangsberechtigung
zur HIPC-Regelung entschieden wird.
Dieser Zweiphasenansatz führt zu Beurteilungszeiträumen,
die zu lang und dadurch unübersehbar werden. Statt aufgrund prognostizierter
Kennziffern sollten bei der Schuldenerleichterung die aktuellen Prozentsätze
des Schuldenbestands am Export sowie des Schuldendienstes am Export, am
BIP und an den Staatseinnahmen zugrunde gelegt werden. Die Beurteilungszeit
könnte durch Vorziehen des "decision point" abgekürzt
werden. Die Weltbank will sich dieser Forderung zumindest im Falle jener
Länder nicht verschließen, in denen sie Anzeichen einer entschlossenen
Reformpolitik erkennt.
Neue Vorschläge
Damit die Schuldenlast Afrikas sein Wirtschaftswachstum
nicht weiterhin behindert und die Nachhaltigkeit der Reformen bedroht, wurden
in dem o. a. Themenpapier folgende Vorschläge gemacht:
1. Genereller
Erlaß aller offiziellen (bilateralen wie multilateralen) Auslandsschulden
afrikanischer Länder. Dieser nicht neue Vorschlag wurde schon auf verschiedenen
Foren gemacht. Kofi Annan fordert in seinem o. g. Bericht hingegen nur,
die offiziellen bilateralen Schulden der ärmsten afrikanischen Länder
in Zuschüsse umzuwandeln. Die Bretton-Woods-Institute fordert er auf,
den Zugang zur HIPC-Hilfe zu erleichtern und zu beschleunigen sowie ausreichende
Mittel verfügbar zu machen, um es den ausgewählten Ländern
zu ermöglichen, eine nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung
zu erreichen. In diesem Zusammenhang ist die Forderung anglikanischer Bischöfe
erwähnenswert, bei anrüchigen Schulden (aus Waffenkäufen,
wegen Korruption oder bedenklicher Prestigevorhaben) die Verantwortlichkeit
nicht nur der Schuldner, sondern auch der Gläubiger zu überprüfen.
2. Als zweitbeste
Lösung: Umwandlung aller Schulden, die selbst nach den großzügigen
Umschuldungen des Pariser Clubs zu Neapel-Konditionen (1995) und Lyon-Konditionen
(1996) noch bestehen, in Eigenkapital. Dies würde einen direkten Ressourcentransfer
für Investitionen zu einer Zeit bewirken, in der die Sorge über
den Rückgang der Nettozuflüsse konzessionärer Mittel an Entwicklungsländer
wächst.
3. Der Vorstellung,
daß es eine bleibende Kategorie armer, überschuldeter Länder
geben wird, muß entgegengewirkt werden. Jeder Schuldenregelungsvorschlag
sollte zum Ziel haben, es afrikanischen Ländern zu ermöglichen,
zu ausreichender Zahlungsfähigkeit und Liquidität zurückzufinden.
Die HIPC-Initiative darf von ihnen nicht als Allheilmittel ihrer Schwierigkeiten
angesehen werden. Ein rascher, flexibler, fallweiser Ansatz soll es einer
größeren Zahl afrikanischer Länder erlauben, sich für
die HIPC-Hilfe zu qualifizieren; er muß aber auch den Weg aus anhaltender
Auslandsüberschuldung und zur Rückkehr kräftigen Wachstums
eröffnen.
4. Afrikanische
Staaten müssen die Initiative ergreifen zu politischen und wirtschaftlichen
Reformen, die ihre Finanz- und Banksysteme einschließen, Gesunde makro-ökonomische
Rahmenbedingungen sind nicht nur für Privatinvestitionen, sondern auch
für effektive Entwicklungszusammenarbeit entscheidend. Auch diese Feststellung
ist nicht neu; neu wäre sie, wenn man sie unabhängig von den Auflagen
der Anpassungsprogramme sähe, die von Weltbank und IWF mit den Ländern
vereinbart werden. Die Bretton-Woods-Institute können bei der Bewertung
der von ihnen wesentlich gestalteten Strukturreformen schwerlich als neutral
angesehen werden. Ihre zentrale Rolle beim HIPC-Prozeß führt
deshalb zur Frage nach potentiellen Interessenkonflikten. Würde man
die Auflagen in bezug auf Reformmaßnahmen im Rahmen der HIPC-Hilfe
trennen von denen der Bretton-Woods-Strukturanpassungsprogramme, so würde
eine objektivere Bewertung der Schuldenerleichterungsbedürfnisse afri-
kanischer Länder ermöglicht.
5. Die HIPC-Initiative
sollte flexibler gehandhabt und die DSA großzügiger vorgenommen
werden, sofern hinreichende Erkenntnisse zeigen, daß ein Land eine
höhere Entschuldung benötigt. Die Abkürzung der Überprüfungszeit
auf vier Jahre sollte durch Verzicht auf die "completion phase"
erreicht werden. Alle relevanten Fragen wären dann beim "decision
point" zu berücksichtigen.
6. Der Vorschlag
der Organisation für Afrikanische Einheit, ein internationales Abkommen
zu schließen, das den gesamten Schuldenbestand der ärmsten Länder
Afrikas innerhalb angemessen kurzer Frist, aber im Zusammenhang mit relevanten
Wirtschaftsreformen beseitigt, sollte auch nach Meinung von Kofi Annan von
der internationalen Gemeinschaft akzeptiert werden.
7. Ein letzter
Vorschlag bezieht sich auf die Beteiligung multi- und bilateraler Gläubiger
an der HIPC-Hilfe. Weltbank und IWF sollten afrikanischen Finanzinstitutionen
weiterhin eine maßgebliche Rolle zugestehen. Diese Institutionen,
darunter die Afrikanische Entwicklungsbank (ADB), sollten an der DSA mitwirken.
Ohnehin schulden afrikanische Regierungen der ADB erhebliche Mittel und
haben deshalb ein Eigeninteresse an der Krisenbewältigung. Innerhalb
der ADB sollte ein angemessener Mechanismus etabliert und von Weltbank und
IWF unterstützt werden, der für die Verwaltung der Mittel bilateraler
Geber zum HIPC Trust Fund zuständig wird. Dies würde die finanzielle
Integrität der ADB und ihren Status als wichtiger Gläubiger Afrikas
stärken.
Zukunftsperspektiven
Das Beratergremium nahm diese Vorschläge im
wesentlichen positiv auf, insbesondere diejenigen zur Verbesserung der HIPC-Initiative,
die auch deren grundsätzliche Überprüfung im kommenden Jahr
einschließen. Es befürwortete eine unabhängige DSA sowie
Mittel und Wege, um Schuldenerleichterungen für die Entwicklung einzusetzen
und die Schuldenmanagementkapazität zu stärken. Es empfahl, die
Koppelung von Schuldenerleichterung und Armutsminderung zu untersuchen,
und riet zur Wachsamkeit, um weder die Bedeutung guter Regierungsführung
noch die Notwendigkeit der Vertrauensbildung sowie mögliche "moralische"
Gefahren im Zusammenhang mit einem zu undifferenzierten Schuldenerlaß
zu übersehen.
Das Prinzip der Hilfe zur Selbsthilfe war stets
und sollte auch künftig eine Grundmaxime deutscher Entwicklungspolitik
bleiben. Nimmt man es ernst, müßte eigentlich klar sein, daß
es sinnvoller ist, reformbereiten Ländern Afrikas durch Schuldenerleichterung
den Spielraum zu verschaffen, ihre gesellschaftliche und wirtschaftliche
Entwicklung aus eigenen Kräften als mittels Entwicklungshilfe zu bewirken
- ganz abgesehen von den Kosten, die dadurch entstehen, daß die Gebergemeinschaft
mit der einen Hand gibt und mit der anderen (Schuldendienstzahlungen) nimmt.
Daß das Nehmen angesichts stagnierender öffentlicher Entwicklungshilfe
mittlerweile mehr als das Geben ausmacht, ist eine Tatsache, die auch in
Afrika nur durch Privatkapital ausgeglichen oder gar überkompensiert
werden kann. Damit aber ist angesichts des stark gesunkenen Anteils Afrikas
an den gesamten Privatinvestitionen in Entwicklungsländern, nur dann
zu rechnen, wenn die afrikanischen Staaten eigenverantwortlich ihre Volkswirtschaften
reformieren und den Weg in die Weltwirtschaft zurückfinden.
Dr. Rainer Barthelt war
bis April 1998 BMZ-Beauftragter für Afrika südlich der Sahara.
E+Z Entwicklung und Zusammenarbeit,
herausgegeben von der Deutschen Stiftung
für internationale Entwicklung (DSE)
Redaktionsanschrift:
E+Z Entwicklung und Zusammenarbeit, Postfach
100 801, D-60008 Frankfurt/M.
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