E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 02, Februar 1999, S. 45-47)

Die Bundesregierung hat für das erste Halbjahr 1999 den Vorsitz in der EU, das BMZ den in der Konferenz der Entwicklungsminister. Welche Schwerpunkte die neue Ministerin dabei setzen will, hat sie auf einer Pressekonferenz am 8. Januar in Bonn deutlich gemacht (s. S. 50).
H.-J. Preuss und K. Wardenbach nehmen die dort vorgetragenen Planungen auf und argumentieren, die entscheidende Schwäche der EU-Entwicklungspolitik sei bisher gewesen, daß sie die Politiken der fünfzehn beteiligten Geber nicht koordiniert habe - daß es zumeist bei unfruchtbarem Nebeneinander oder Gegeneinander geblieben sei. Sie sehen die Herausforderung an die deutsche Präsidentschaft darin, die Begriffe Koordination, Komplementarität und Subsidiarität mit Leben zu erfüllen.

Im Januar 1999 hat die Bundesrepublik Deutschland turnusgemäß für sechs Monate den Vorsitz im Ministerrat der Europäischen Union übernommen. Üblicherweise nutzen die Mitgliedsregierungen der EU diese periodisch wiederkehrende Chance, um die europäische Politik mit einer jeweils eigenen Note zu versehen und Projekte voranzubringen, die aus Sicht der nationalen Ministerien wichtig sind.

Welche neuen Akzente die neue Bundesregierung im Bereich der Entwicklungspolitik setzen will, ist bisher nicht zu erkennen. In dem äußerst knapp gehaltenen Abschnitt hierzu in den im Dezember 1998 vorgestellten "Ziele(n) und Schwerpunkte(n) der deutschen Präsidentschaft im Rat der Europäischen Union" (auf der Homepage des Auswärtigen Amtes) betont sie vor allem das Prinzip der Komplementarität und hält sich ansonsten mit Allgemeinplätzen bedeckt. Das BMZ ist seit dem Regierungswechsel für die europäische Entwicklungszusammenarbeit mit den AKP-Staaten zuständig, hat aber noch keine deutlichen Schwerpunkte benannt.

Kontinuität wäre Stillstand

Die Antwort auf die Frage nach den notwendigen Akzentsetzungen in der europäischen Entwicklungspolitik dürfte dem BMZ derzeit schwer fallen. Von substantiellen Vorbereitungen des Hauses auf die anstehende Ratspräsidentschaft war im Sommer 1998, in der Vorwahlzeit, kaum etwas zu spüren. Es wäre daher zuviel erwartet, nach Jahren europapolitischer Enthaltsamkeit dem BMZ nun binnen weniger Monate den großen Wurf abzuverlangen. In der zwangsläufigen Bescheidenheit liegt aber auch die Chance, die kommenden Monate als Auftakt eines offensiven, beständigen deutschen Engagements für die Gestaltung der europäischen Entwicklungspolitik zu nutzen. Kontinuität in diesem Politikfeld wäre Stillstand.

Welche Strategie bietet sich in dieser Situation an? Es sollte nicht so sein, wie es Paul Watzlawick in seiner "Anleitung zum Unglücklichsein" beschreibt, daß man sich mit dem Hinweis auf den hohen Anspruch den Mühen der Ebene entzieht, denn: "Wenn das Ziel in weiter Ferne liegt, begreift auch der Dümmste, daß der Weg dorthin lang und beschwerlich und die Reisevorbereitungen umfassend und zeitraubend sind." Jeder wird verstehen, daß die Vorbereitungen Zeit brauchen - aber man muß mit ihnen beginnen. Dabei könnte der Hinweis nützlich sein, daß es die europäische Entwicklungspolitik nur stärken kann, wenn die Grundsätze der Komplementarität, der Subsidiarität und der Koordination belebt werden, und wenn sie nicht nur auf die Entwicklungspolitik der Europäischen Union, sondern auch auf die ihrer Mitglieder bezogen werden. Dies ist eine langfristige und langwierige, aber eine lohnende Aufgabe, wenngleich spektakuläre Erfolge in dieser Legislaturperiode nicht zu erwarten sind.

Komplementarität

Verankert ist der Grundsatz der Komplementarität in Artikel 130 u des Maastrichter Vertrages. Dort wird ausgeführt, daß die Entwicklungspolitik der EU eine "Ergänzung" der entsprechenden Politik ihrer Mitgliedstaaten darstellen soll. Anhänger einer primär nationalen Entwicklungszusammenarbeit, wie der Amtsvorgänger von Ministerin Wieczorek-Zeul im BMZ, Carl-Dieter Spranger, konstruieren aus dieser Formulierung gerne die Bestimmung einer "Nachrangigkeit" der EU-Politik, die erst da eingreifen soll, wo die Mitgliedstaaten allein nicht mehr weiterkommen. Spranger bestritt in einem Interview mit dem Bonner Generalanzeiger gar die Existenzberechtigung einer eigenen EU-Entwicklungspolitik: "Ich sehe nichts, was wir mit dem Geld, das wir der EU für ihre Entwicklungspolitik geben - das sind 30 Prozent des Gesamtetats -, nicht auch wirkungsvoll auf bilateraler Ebene machen könnten."

Tatsächlich geht es jedoch beim Komplementaritätsprinzip nicht um die Kopie dessen, was bereits von einzelnen Ländern bilateral realisiert wird, sondern um wichtige, ergänzende Beiträge, die die Mitgliedstaaten aus verschiedenen Gründen nicht leisten können. Auf eine sehr wichtige Funktion hat Stefan Brüne (1995) hingewiesen, wenn er schreibt, " ... daß die repräsentativen Demokratien des Westens aus innenpolitischen Gründen dazu neigen, binnenwirtschaftlich unerwünschte Konflikte zu externalisieren". So wäre es zum Beispiel möglich, entwicklungspolitisch wichtige, aber innenpolitisch umstrittene Projekte über die EU zu vereinbaren, anstatt die nationale Entwicklungspolitik der Kritik auszusetzen.

Bislang werden aber nur 17% der gesamten EU-Leistungen direkt über die Kommission abgewickelt. Der Löwenanteil der vom Entwicklungsausschuß der OECD für 1996 errechneten Gesamtmittel in Höhe von 36,7 Milliarden US-Dollar wurde - ohne Koordination durch die EU - in Verantwortung der Einzelstaaten ausgegeben (OECD/DAC 1998). Mangelnder Einfluß auf die Gestaltung der Entwicklungszusammenarbeit der EU und die Befürchtung von Mitgliedsländern, das eigene Profil in den jeweiligen Partnerländern werde verwischt, lassen hierbei keinen raschen Umschwung erwarten.

Statt dessen wäre ein schrittweiser Ansatz denkbar. So könnte ein Finanzierungsmodell Anwendung finden, das sich bereits in der internationalen Agrarforschung bewährt hat: Regierungen, die zu einem weitgehenden Verzicht auf den Einfluß auf Einzelmaßnahmen bereit sind, leisten die Hauptbeiträge zu einem Kernfonds, der die "Grundlast" der abgestimmten Länderprogramme abdeckt; die anderen je nach politischer Bereitschaft. Für die Empfängerländer wäre dies bereits eine "europäische" Maßnahme; insbesondere bei "problematischen" Partnern könnten die Mitgliedsregierungen auf diese Weise die Verantwortung für die Unterstützung externalisieren, gleichzeitig aber qua EU den Fuß in der Tür behalten.

Sogenannte "restricted-core"-Beiträge, die zweite Stufe, entsprächen zwar dem vereinbarten Rahmenprogramm für ein Entwicklungsland, gäben dem einzelnen Geber aber die Möglichkeit einer bilateralen Vereinbarung, um den eigenen Beitrag im Empfängerland deutlich zu machen - dies kann unter Umständen für die politische Akzeptanz wichtig sein.

Schließlich wären als dritte Option "special projects" offen für die sehr eigenständige Ausgestaltung bilateraler Beziehungen zwischen einem Mitgliedsland der EU und einem Partnerland. Das vorgeschlagene Modell entspricht sicher nicht den Maximalforderungen europäischer Entwicklungspolitiker; es wäre aber ein Einstieg in größere gemeinsame Länderprogramme.

Subsidarität

Im Amsterdamer Vertrag, der (nach seinem voraussichtlichen Inkrafttreten im Frühjahr 1999) die Grundlagen für eine vertiefte "Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik"der EU legen soll, wird einer Europäisierung der Entwicklungspolitik keine besondere Beachtung zuteil. Entwicklungspolitik ist auch hier eine quantité négligeable, die nur einmal (bei der Änderung des Artikels C, Absatz 2) im Abschnitt III über die zu schaffende "effiziente und kohärente Außenpolitik" indirekt erwähnt wird. Aus unmittelbar entwicklungspolitischer Sicht hat der Amsterdamer Vertrag, sieht man von der Aufwertung der Mitentscheidungsrechte des Europäischen Parlaments einmal ab, also nichts Neues zu bieten. Statt dessen führten die Debatten im Vorfeld des Vertragsabschlusses zur Aufwertung eines neuen Modeworts in den europapolitischen Debatten: der Subsidiarität.

Dieses ursprünglich der katholischen Soziallehre entlehnte Prinzip besagt, daß die höhere, fernere Ebene nur regeln soll, was die niedrigere, den Menschen nähere Ebene nicht bewältigen kann: eine normativ beladene, vertikale Komplementarität. Übertra- gen auf Europa, sollte das Prinzip der Subsidiarität die wuchernden Machtansprüche der Brüsseler Bürokratie beschränken. Natürlich wurde Subsidiarität auch von all jenen gerne ins Feld geführt, die die Macht der Nationalstaaten gegen Europa erhalten oder sogar weiter ausbauen wollten.

Obwohl die Gefahr der Förderung von einzelstaatlichen Egoismen besteht, und obwohl der heutige Bundespräsident Roman Herzog (1975) das Subsidiaritätsprinzip in einem seiner früheren Werke für nur bedingt mit dem Grundgesetz vereinbar erklärte, ist das Subsidiaritätsprinzip einer der Schlüssel für eine stärkere Verankerung der europäischen Idee auch in der Entwicklungspolitik. Europäisierung darf nicht - wie in der Warenwelt des Binnenmarktes - ein Synonym für Standardisierung und Nivellierung werden. Nur wenn die Vielfalt der Kulturen und Lebensentwürfe in der Einheit von Wirtschaft und Währung fortbestehen kann, haben die Lenker der EU eine Chance auf nachhaltige, aktive Unterstützung durch ihre Bürger.

Das Subsidiaritätsprinzip fordert den Vorrang für bürgernahe Institutionen und eine enge Abstimmung und Aufgabenteilung der verschiedenen Ebenen. Die übergeordnete Ebene, die Europäische Kommission, muß also dort aktiv werden, wo der Einfluß der Einzelstaaten alleine nicht ausreicht, um entwicklungsfreundliche Politiken zu erzwingen, z. B. bei Weltbank/IWF, WTO und G7/G8. Das Prinzip entwicklungspolitischer Komplementarität, verstanden als gegenseitige Ergänzung, fordert ebenfalls eine enge Abstimmung aller Akteure.

Der Maastrichter Vertrag sieht die EU nicht als fünftes Rad an einem ansonsten problemlos dahinfahrenden Wagen. Wenn eine europäische Entwicklungspolitik als harmonisches Ganzes entstehen soll, dann sind auch die Mitgliedstaaten aufgefordert, sich enger aufeinander zu beziehen. Ein Konzert wird nur ein Erfolg, wenn alle Musiker zusammenspielen. Sensibilität der Orchestermitglieder füreinander erleichtert das Zusammenspiel, ab einer gewissen Größe wird aber auch ein Dirigent unerläßlich. Seit dem Maastrichter Vertrag kann die Europäische Kommission diese Dirigentenrolle in der Entwicklungspolitik beanspruchen. Die Rolle eines Dirigenten freilich, der mehr sein sollte als der Zuchtmeister einer Militärkapelle.

Koordination

"Ziel des deutschen Vorsitzes ist es, das Profil und die Wirksamkeit der europäischen Entwicklungszusammenarbeit entscheidend zu verbessern", schreibt die Bundesregierung in ihrem Programm für die deutsche EU-Präsidentschaft. Im Interesse der Armen in den Ländern des Südens kann diese Zielsetzung natürlich nur vehement begrüßt werden. Aber: Wer die Wirksamkeit der EU-Entwicklungszusammenarbeit erhöhen will, muß auch bereit sein, die Ziele und Maßnahmen der eigenen Politik besser mit denen der europäischen Partner abzustimmen.

Artikel 130 x des Maastrichter Vertrags fordert die EU und ihre Mitgliedstaaten ausdrücklich dazu auf, ihre Politiken zu koordinieren und ihre Hilfsprogramme aufeinander abzustimmen. Der EU-Kommission wird hierzu eine Art Initiativrecht eingeräumt. Aber auch fünf Jahre nach Inkrafttreten des Maastrichter Vertrags gibt es in Europa real immer noch 16 unterschiedliche Entwicklungspolitiken (von 15 Mitgliedstaaten plus Kommission), die sich in der Projektarbeit vor Ort teilweise sogar Konkurrenz machen. Zwar liegen seit 1993 Beschlüsse des Ministerrats zu einer verstärkten Koordinierung in vier Sektoren und in sechs Ländern vor; zwar gab es in den vergangenen Jahren mehrere Pilotprojekte der Kommission zu einer besseren operationellen Koordinierung, zum Beispiel in Bangladesch, Peru und Äthiopien; zwar war die operationelle Koordinierung erneut Thema auf der bislang letzten Sitzung des Entwicklungsministerrats am 30. November 1998 in Brüssel, wo auch die Rolle der lokalen Regierungen im Süden zur Sprache kam. Aber real treten die Bemühungen um eine bessere Koordinierung der EU-Entwicklungspolitik auf der Stelle.

Notwendig wäre eine neue Initiative der Bundesregierung, um nicht nur die operationelle, sondern auch die politische Koordinierung voranzutreiben. Natürlich erwartet niemand Patentrezepte, aber es müßte schon etwas mehr sein als ein weiterer Pflichtpunkt auf der Agenda des nächsten Entwicklungsministerrats, der nur zu einer weiteren Resolution und damit zum weiteren Anwachsen des Papierbergs führt. Ohne eigene Vorleistungen, ohne einen zumindest teilweisen Verzicht auf nationalstaatliche Souveränität werden auf diesem Gebiet keine Fortschritte zu erzielen sein.

Rolle der
Nichtregierungsorganisationen

Komplementarität und Subsidiarität beziehen sich nicht nur auf das Verhältnis der EU-Kommission zu den Einzelstaaten. Das Prinzip der Komplementarität muß auch für die Abstimmung zwischen den EU-Mitgliedstaaten gelten, und für die zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren. Es gibt eine Reihe von Beispielen, wo ein solches Zusammenwirken mehr ausrichten kann als isoliertes Agieren. So können Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung - Unterstützung von Selbsthilfegruppen, Kreditinitiativen, Vermarktungsgenossenschaften etc. - von lokalen Nichtregierungsorganisationen (NROs) durchgeführt und von ihren externen Partnern gefördert werden; andererseits wären wichtige Rahmenbedingungen - Fragen des Bodenrechts, die Finanzsystementwicklung, die Schaffung von Markttransparenz - durch staatliche Akteure zu schaffen.

Aus dem Subsidiaritätsprinzip läßt sich ableiten, daß die staatliche Entwicklungszusammenarbeit nur Aufgaben übernehmen soll, die von der Zivilgesellschaft, von Organisationen der Selbst- und Nächstenhilfe der Staatsbürger, nicht wahrgenommen werden können. Priorität sollte also denjenigen Organisationen zukommen, die die größte Nähe zu den Bürgern in Nord und Süd haben: den Nichtregierungsorganisationen. Auch dann bliebe noch genug Raum für staatliche Agenturen, denn keine NRO käme zum Beispiel auf die Idee, ein Sektor- investitionsprogramm durchführen zu wollen. Durch verstärkte Mitwirkung bei der Projektdurchführung und der politischen Koordination erhöhen sich natürlich auch die Anforderungen an die NROs selbst. Ihre Arbeit muß politischer werden als bisher; und sie müssen für eine bessere Koordination und Komplementarität ihrer Arbeit untereinander und mit anderen gesellschaftlichen Gruppen sorgen.

Was die Projektfinanzierung und -durchführung betrifft, muß die EU-Kommission sich auch fragen lassen, ob sie weiterhin nur als zusätzlicher Entwicklungshilfegeber neben die Mitgliedstaaten treten will, oder sich besser auf politische Koordinierung und die Finanzierung weniger übergreifender und eventuell auch innenpolitisch in den Mitgliedstaaten schwer vermittelbarer Projekte konzentriert. Eine bessere Koordinierung der europäischen Entwicklungspolitik kann nicht heißen, daß die EU-Kommission Direktiven ausgibt und damit NROs und nationale Agenturen zu bloßen Befehlsempfängern degradiert. Brüssel soll nicht zur alleinigen Entscheidungsinstanz im Sinne von Zentralisierung und Gleichschaltung werden, Brüssel soll nur den Ort bezeichnen, an dem einvernehmlich Entscheidungen aller Akteure getroffen werden. Die EU braucht eine Entwicklungszusammenarbeit aus einem Guß, aber nicht aus einer Hand. Eine eigene Durchführungsagentur (und damit eine neue Entwicklungsbürokratie) in Brüssel zu schaffen, ist überflüssig, wahrscheinlich sogar schädlich. Nicht durch technokratische Normierung und Zentralisierung, sondern nur durch verstärkte Zusammenarbeit und breite Partizipation kann eine wirkliche europäische Entwicklungszusammenarbeit entstehen.

Europa ist möglich

In seiner Aufsatzsammlung "Ach Europa!" läßt Hans Magnus Enzensberger den Historiker Burckhardt so zu Wort kommen: "Tödlich für Europa war immer nur eines - das erdrückende Machtmonopol eines Staates, möge es von innen oder von außen kommen. Jede nivellierende Tendenz, sei sie politisch, religiös oder sozial, ist für unseren Kontinent lebensgefährlich. Was uns bedroht, ist die Zwangseinheit, die Homogenisierung; was uns rettet, ist unsere Vielfalt."

Die Prinzipien Komplementarität, Subsidiarität und Koordination sind, so erstaunlich es klingen mag, Garanten der Vielfalt: Ginge es vorrangig um eine Nivellierung der europäischen Entwicklungspolitiken, wäre es nicht nötig, an solchen Grundsätzen festzuhalten. In diesem Sinne kann die deutsche Entwicklungspolitik einen wichtigen Impuls zur Gestaltung des gemeinsamen entwicklungspolitischen Rahmens für vielfältige und innovative Entwicklungsbeiträge leisten: durch langfristig angelegtes, an den Prinzipien des Maastrichter Vertrags anknüpfendes Engagement bei weitestgehendem Verzicht auf die Demonstration finanzieller Macht. Europa ist möglich. 

Quellen: