E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 3, März 2000, S. 67-69)

In allen Organisationen wird darüber diskutiert, dass die EZ in den Dienst der Krisenprävention gestellt werden sollte, aber wie man das macht, ist bisher noch ziemlich unklar. „Der Diskurs ist weiter als die Umsetzung“, sagt Andreas Mehler, der im Auftrag der GTZ untersucht hat, was die EU und andere europäische Geberländer tun. Ihn beunruhigt, dass die Europäische Kommission im Begriff zu sein scheint, die Arbeitsfelder Außenpolitik und Entwicklungspolitik wieder säuberlich zu trennen - im Widerspruch zu allen neueren Erkenntnissen, wonach größere Kohäsion notwendig ist.

Krisenprävention und Konfliktbearbeitung sind noch junge Einsatzfelder der EZ. Es ist evident, dass die Möglichkeiten zur Einwirkung auf gewaltsame Konflikte bislang zu wenig genutzt wurden, ja, dass die EZ mancherorts fortfährt, unabsichtlich Krisen zu verschärfen. Der Diskurs ist also weiter als die Umsetzung; erst ansatzweise wurde damit begonnen, finanzielle, personalpolitische und institutionelle Prioritäten für das neue Paradigma zu setzen. Wie schon immer bewegt sich das überladene Schiff der EZ nur langsam in eine neue Richtung. Und nur wenn dem deutlich formulierten Anspruch konsequente Schritte zur Verwirklichung folgen, wird Krisenprävention ein Weg aus der Krise und kein zusätzlicher Ballast sein.

Was fehlt, ist Koordination

Zum jetzigen Zeitpunkt werden zumeist nicht einmal die bestehenden Werkzeuge der Evaluierung und Analyse genutzt, es fehlt an Ausbildung und Wirkungserfassung. Und weil Krisenprävention eminent politisch ist, fällt stärker denn je der Mangel an Kohärenz (TZ, FZ, Diplomatie, Außenhandel, Sicherheitspolitik) und an Koordination zwischen Gebern auf. Der lebendig sich fortentwickelnde internationale Diskussionsstand, Netzwerke der wichtigsten Agenturen zum Gedankenaustausch („Conflict Prevention and Post-Conflict Reconstruction Network“ und „Informal Task Force on Conflict, Peace and Development Co-operation“ des OECD/ DAC) sowie die Schaffung von geeigneten Leitlinien (OECD 1998) sind das eine, die Erarbeitung und Umsetzung von „lessons learnt“ aber etwas ganz Anderes.

Erfreulicherweise gibt es allerdings auch Vorreiter in Europa. Im europäischen Vergleich erscheinen Großbritannien (mit der reformfreudigen staatlichen EZ-Agentur DFID und zahlreichen spezialisierten NROs), die Niederlande (mit einer entsprechend ausgestatteten Abteilung im Außen- und Kooperationsministerium) sowie Norwegen (mit einer komplementär spezialisierten NRO-Szene) als Länder mit dem größten Vorsprung.

Nehmen wir dieses Beispiel: Die „Big Five“ (Norwegian Refugee Council/NRC, Norwegian People’s Aid/NPA, Norwegian Church Aid, Save the Children Norway, Norwegian Red Cross) haben sich des Themas teils mit wohlwollender Unterstützung, teils unter dem Druck (ausnahmslos öffentlicher) Evaluierungen im Auftrag des Außenministeriums verstärkt angenommen. Die Frage der Personalentsendung in Krisensituationen beschäftigt den NRC seit längerem, im spezialisierten Bereich der Menschenrechtsbeobachtung kooperiert man mit dem Norwegian Institute for Human Rights an der Universität Oslo. Beide Strukturen haben Expertenpools mit ständiger Verfügbarkeit gebildet (700 bzw. 120 Personen) und Erfahrungen gesammelt, von denen man in Deutschland noch träumt. Hohen Wert legt das Menschenrechts-Institut auf das Debriefing rückkehrender Mitarbeiter aus dem Feld sowie auf computergestütztes Informationsmanagement - auch dies andernorts schwach entwickelte Aufgabenfelder.

Ergänzt wird dieses Set-up durch international anerkannte Institute der Politikberatung wie PRIO (Peace Research Institute Oslo) und vor allem NUPI (Norsk Utenrikspolitisk Institutt), die eine kritische und konstruktive Begleitung des Außenministeriums sicherstellen. PRIO bietet zudem Ausbildungskurse in Konfliktbearbeitung an, die allerdings z. B. NPA nicht genügen, weshalb dort große Anstrengungen in ein eigenes Ausbildungsprogramm fließen. NUPI arbeitet demgegenüber mit einem eigenen kleinen Projekt im Bereich „Security Sector Reform“ im südlichen Afrika und weiß daher, wovon es in politikberatenden Publikationen spricht. Kritische Begleitung sichert auch das Chr. Michelsen Institute, dessen renommierte (Regional-)Forscher sich z. B. intensiv mit der Ruanda-Krise auseinandergesetzt haben.

Unterschiedliche Vorgehensweisen

Insgesamt gehen die nationalen Ministerien und Agenturen doch sehr unterschiedlich mit dem neuen Thema um. Dies gilt sowohl hinsichtlich der inhaltlichen Konzentration, der finanziellen Ausstattung, der Wahl der Instrumente wie auch vor allem hinsichtlich der institutionellen Verankerung. Die Bandbreite reicht hier von kaum formalisierten oder ad hoc im Krisenfall gebildeten Arbeitsgruppen aus unterschiedlichen Sektor- oder Regionalabteilungen (viele kleinere und größere NROs) über die Figur des „conflict advisor“ (z. B. bei der schwedischen EZ-Administration SIDA) bis hin zu ganzen Abteilungen (z. B. im niederländischen Außenministerium eine Abteilung, die einen integrierten Ansatz aus Diplomatie, EZ und Humanitärer Hilfe verfolgt). Alle institutionellen Lösungen haben Vor- und Nachteile, dennoch dürfte es zumindest den größeren Organisationen nicht gelingen, ihre Seriosität nachzuweisen, ohne entsprechendes Personal genau zu diesem Themenbereich abzustellen und ohne ihm ein entsprechendes institutionelles Gewicht zu geben. Ob dies eine auf Jahre hinaus vollkommen fest gefügte Struktur sein muss, ist weniger sicher.

Die häufig zitierte „Post-Conflict Unit“ der Weltbank will sich irgendwann überflüssig machen, nämlich dann, wenn ihr das Mainstreaming der Organisation im Sinne der Integration der „Präventionskultur“ in allen zentralen Arbeitsabläufen gelungen ist. Zur sehr wünschenswerten Erreichung dieses Ziels bedarf es aber in allen EZ-Agenturen erst einmal gewaltiger Anstrengungen. Eine Kerngruppe von Mitarbeitern sollte in Methoden der Konfliktbearbeitung geschult sein und als kompetente Ansprechpartner bezüglich krisenpräventiven Engagements nach innen und außen zur Verfügung stehen, ein Großteil des Personals aber zumindest sensibilisiert sein im Sinne des von Mary B. Anderson (1999) popularisierten Leitmottos des „do no harm“: Kritisch in den Blick zu nehmen sind demnach die nicht-intendierten Folgen von humanitärer und Entwicklungshilfe. Internationale Hilfe kann einen gewaltsamen Konflikt auch negativ beeinflussen, z. B. durch Ressourcenzufluss, der zur Unterhaltung von Truppen und zum Kauf von Waffen genutzt wird; lokale Märkte können von Hilfslieferungen deformiert werden; Distributionseffekte der TZ berühren Gruppen unterschiedlich und können zu Konfliktgründen werden; internationale Hilfe setzt mitunter lokale Mittel zur Kriegführung frei; sie legitimiert eventuell Akteure, die kriegerische Ziele verfolgen. Außerdem kann die Art der Hilfe und das Auftreten der Helfer implizit die falschen ethischen Signale geben. Die Risiken der unabsichtlichen Verschärfung von Konflikten durch eigenes Handeln sind sicherlich als Erstes zu reduzieren; dies allein wäre schon ein bedeutsamer Beitrag zur Krisenprävention. Und hierzu gibt es auch viele konstruktive Vorschläge.

Aber letztlich geht es um mehr: um die Bearbeitung struktureller Krisenursachen (etwa die ungleiche Verteilung knapper Ressourcen und Lebenschancen, etwa „bad governance“) und um die Befähigung von Gesellschaften, mit ihren Konflikten konstruktiv umzugehen. Nur unter günstigen Bedingungen kann es den Agenturen der EZ darüber hinaus auch gelingen, die eher kurzfristigen konfliktverschärfenden oder -auslösenden Faktoren, einzelne Ereignisse wie Aufrufe zu ethnischem Hass oder eine einseitige Aufrüstung, zu bekämpfen. Diese Einsicht bedeutet nicht Verzicht auf ein politisches Verständnis, sondern im Gegenteil Einsicht in die eigenen Beschränkungen und in die Notwendigkeit der Koordinierung mit anderen Akteuren.

Die Europäische Union

Unter den wichtigsten multilateralen Akteuren hat sich die EU seit 1993 besonders hervorgetan (Landgraf 1998) und die Anstöße der DAC Guidelines schnell aufgegriffen. Früher als die meisten nationalen Regierungen und Entwicklungsadministrationen hat sie sich konzeptionelle Richtlinien gegeben, wobei die Communication from the Commission to the Council vom 6. 3.1996 („The European Union and the issue of conflict in Africa: Peace-building, conflict prevention and beyond“) die Grundlage für den Meilenstein einer Gemeinsamen Position“ im folgenden Jahr darstellte; mit dieser wiederum fand ein zuvor noch umstrittener integrierter Ansatz, der alle politischen Einflussformen zusammenfasst, allseitige Zustimmung. Impulse kamen immer wieder aus der vormaligen Generaldirektion für Entwicklung (GD VIII).

Mit dem Conflict Prevention Network, auf das verschiedene Generaldirektionen und das EU-Parlament Zugriff haben, gibt es seit 1997 eine geeignete Institution, um Hintergrundstudien, Briefing Papers oder Analyseinstrumente für den Praktiker zu erstellen und Workshops vorzubereiten. Anderen Akteuren fehlt eine solche externe oder interne Analyseeinheit schmerzlich (Ausnahme: die Niederlande mit der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Ministerium und Clingendael-Institut gerade in diesem Themenfeld). Die Einrichtung von „focal points“ in den zuständigen Ministerien der Mitgliedsländer und die extensivere Nutzung von COREU (dem außenpolitischen Informationsverbund der EU) zur Weiterleitung konfliktrelevanter Informationen stellte eine wichtige Voraussetzung für koordiniertes Handeln dar.

Allerdings droht die Kommission neuerdings, durch die andauernde Umstrukturierung seit Mitte 1999, Kompetenz im Bereich des Themenfeldes „Krisenprävention in der EZ“ zu verlieren, während die im engeren Sinne außenpolitischen Kompetenzen durch den Aufbau des Apparates der GASP (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik), etwa durch die allmählich Konturen annehmende „Policy Planning and Early Warning Unit“, und in der für Außenbeziehungen zuständigen Generaldirektion „Relex” (die die früheren Generaldirektionen I, IA und IB vereinigt) eher wachsen werden. Dort haben jedoch Afrika und andere Regionen des Südens traditionell keine Prioriät, sie drohen gegenüber Kosovo und Kaukasus in Vergessenheit zu geraten. Außerdem droht hier die allein diplomatische und militärische Logik der „crisis response“ bzw. des Krisenmanagements die Oberhand gegenüber langfristig strukturbildenden und pro-aktiven Einwirkungen der EZ zu gewinnen.

Im Organigramm der „Generaldirektion Entwicklung“ (Nachfolgerin der GD VIII) ist eine Stabstelle wie die frühere „Foreign Policy Unit“ nun nicht mehr vorhanden. Überhaupt wird zunehmend die Befürchtung geäußert, EZ werde auf europäischer Ebene durch den neuen Zuschnitt - und vielleicht auch wegen der Widerstände gegen eine Neuformulierung des Lomé-Abkommens - wieder vollkommen entpolitisiert, was allen jüngeren Einsichten widerspräche (Molt 1999). Zieht man in Betracht, dass die EU in einigen Weltteilen (AKP-Staaten) weniger durch diplomatische als durch EZ-Aktivitäten ins Gewicht fällt, und dass die Außenvertretungen diplomatisch zumeist niedriges Profil zeigen, ist dies besorgniserregend. Gerade wer mit hohem Mitteleinsatz operiert (wie die EU), benötigt Analysekapazitäten und ein konsequentes „Mainstreaming“ im Sinne des oben erwähnten „do no harm“, denn der Transfer großer Summen enthält ein erhöhtes Risiko der Konfliktverschärfung, wenn diese in die falschen Hände geraten. Wie dies ohne institutionelle Absicherung gelingen soll, ist unklar.

Prinzipiell wäre gerade die EU ein prädestinierter Vorreiter krisenpräventiven Engagements, da sie in den notwendigen (und notwendig harten) politischen Dialogen mit Partnerregierungen - anders als die Mitgliedsstaaten - nicht einer auf nationale Vorteile ausgerichteten Interessenpolitik bezichtigt werden kann. Gleichzeitig sind die Hebelwirkungen - wenn auch von Partnerland zu Partnerland sehr unterschiedlich ausgeprägt - in der Regel, begünstigt durch den hohen Mitteleinsatz, bedeutsam. Außerdem ist die im Krisenfall noch wichtigere Koordination zwischen den Mitgliedsländern die natürliche Aufgabe der EU-Organe. Und schließlich gehört zum Selbstverständnis der EU eine moralische Politik gegenüber den Ländern des Südens, was kaum für alle Mitgliedsländer gelten mag.

Fragen und Widersprüche

Unterstellen wir einmal, dass sich diese Anforderungen an nationale und europäische Strukturen erfüllen lassen, so bleiben doch offene Fragen und Widersprüche, über die EZ und Wissenschaft zu diskutieren haben:

1) Kritik an defekten staatlichen Strukturen vs. Untergrabung staatlicher Autorität. In der gesamten EZ wird die Zusammenarbeit mit maroden staatlichen Strukturen zunehmend problematisiert. Diese Frage stellt sich noch akuter im Zusammenhang mit Krisenprävention und Konfliktbearbeitung. Einerseits hat der Staat (genauer: Justiz und Sicherheitsapparat) in den hier interessierenden Fällen fast immer als Konfliktregler bereits versagt, andererseits kann EZ zu seiner weiteren Schwächung beitragen, wenn sie sich plötzlich exklusiv auf traditionelle Mechanismen der Konfliktregelung oder auf die Zivilgesellschaft verlässt.

2) Parteinahme vs. Neutralität. EZ wird oft eine Parteinahme nicht vermeiden können: ob durch die übliche Regierungskooperation ineffiziente oder auch kriegstreibende Eliten unterstützt werden oder durch Armutsbekämpfung und Nothilfe eher deren benachteiligte Opfer, ist jeweils dann ein Problem, wenn sich TZ-Organisationen auch noch gleichzeitig als neutrale Vermittler in Konflikten anbieten.

3) Nachhaltigkeit vs. „buying time“. Zwar gilt als zentrale Bedingung nachhaltiger Erfolge auch eines krisenpräventiven Engagements profunde Planung und Analyse, inklusive partizipativer Bedarfsanalyse. Andererseits läuft den Verantwortlichen vor einem prognostizierten Gewaltausbruch oft die Zeit weg. Klare Hinweise darauf, wann man sich die Zeit für intensives Planen (noch) nehmen kann, gibt es kaum. Der Ausweg mag in einer Arbeitsteilung zwischen TZ-Organisationen und in koordiniertem „Sequencing“ liegen. Beispiele hierzu gibt es bisher kaum.

4) Versöhnung vs. Gerechtigkeit. Zentrales Ziel der Konfliktbearbeitung ist ein Interessenausgleich zwischen den Konfliktparteien. Nach erfolgter Gewaltanwendung ist dies äußerst schwierig: Opfer haben ein legitimes Interesse an Gerechtigkeit, ja der nachhaltige Frieden mag erst bei Beendigung einer Kultur der Straflosigkeit“ eintreten. Wie diese aber am besten herzustellen sei, bleibt umstritten - vermutlich nur unter der Vorbedingung eines zumindest labilen Friedens nach Verhandlungen, die dann wieder irgendein Maß an Amnestie für Täter einschließen.

5) Prinzipientreue und Glaubwürdigkeit vs. Flexibilität und Handlungsfähigkeit. Konfliktbearbeitung verlangt Vertrauen und eine klare Rückbindung an ethische Standards und transparente Prinzipien. Das Gebot des präventiven Handelns wiederum verlangt häufig ein Abweichen von starren und akzeptierten Regeln. Mitunter stoßen diese Gebote aufeinander.

6) „Struktureller Optimismus“ der EZ vs. skeptische Beurteilung der Einflussmöglichkeiten. Die Warnung vor einer Überschätzung eigener Einflussmöglichkeiten kann nicht oft genug wiederholt werden; andererseits benötigt die EZ ihren „strukturellen Optimismus“, um überhaupt aktiv zu werden. Die Antwort auf dieses Dilemma mag in der Rollenverteilung zwischen Abteilungen innerhalb von EZ-Organisationen zu finden sein.

7) „Kultur der Prävention“ vs. Engagement in der Post-Conflict-Phase. Weitgehend aus eigenem Legitimationsinteresse, aber auch wegen komparativer Vorteile größerer (staatlicher) EZ-Organisationen lässt sich unschwer bei der Auswahl von Einsatzländern ein Hang zu postkonfliktivem Engagement erkennen, obwohl doch nur die Prävention Leid verhindert, EZ-Errungenschaften schützt und Steuergelder spart.

Offenbar gibt es kaum einfache Antworten auf diese Fragen. Sie belegen aber zumindest dreierlei: