E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 3, März 2000,
S. 70-72)
Wie erkennt man Krisenpotential?
Entwurf eines Indikatorenkatalogs
Angelika Spelten
Wenn die Entwicklungszusammenarbeit in den Ländern, in denen sie tätig ist, die Aufgabe übernehmen soll, gegen gewalttätige Konfliktaustragung vorzubeugen, dann braucht sie Instrumente, mit denen drohende Krisen erkannt werden können. Das Grundsatz- und Planungsreferat des BMZ hat daher Mitte 1998 den Auftrag erteilt, hierfür einen Indikatorenkatalog zu entwickeln. Angelika Spelten, die diesen Auftrag übernahm, fasst die bisherigen Ergebnisse zusammen.
Die Entwicklungspolitik hat es sich zur Aufgabe gemacht, einen Beitrag zur Verhinderung und Beendigung gewaltsamer Konflikte in den Partnerländern der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) zu leisten. In krisengefährdeten Ländern sollen möglichst frühzeitig gezielte Maßnahmen der EZ explizit darauf ausgerichtet werden, Konfliktursachen abzubauen und lokale Strukturen sowie Kompetenzen für den friedlichen und konstruktiven Umgang mit Konflikten zu fördern. Laufende Projekte sollen auf krisenverstärkende Effekte hin überprüft und gegebenenfalls umgesteuert werden.
In der Vergangenheit beschränkten sich krisenpräventive Maßnahmen der deutschen staatlichen EZ in der Regel auf die sogenannte „sekundäre“ Prävention, die in Nachkriegssituationen einer erneuten Eskalation von Gewaltanwendung vorbeugen will. Prävention im primären Sinne, also vor der gewaltsamen Eskalation von Konfliktpotentialen, hat es bislang kaum gegeben. Dies liegt auch daran, dass präventives Handeln erst dann möglich wird, wenn Krisen- und Gewaltpotentiale frühzeitig erkannt und in ihrer Bedeutung für den gesamtgesellschaftlichen Kontext bewertet werden können. Auf dieser Grundlage wäre dann auf konzeptioneller Ebene, also in den Länderpapieren des BMZ, die Entscheidung zu treffen, dass für ein bestimmtes Land eine Präventionsstrategie entwickelt werden soll, mit entsprechenden Schwerpunkten in der Zusammenarbeit.
Vor diesem Hintergrund hat das BMZ 1998 den Auftrag erteilt, einen Indikatorenkatalog zur Erfassung von Krisenpotentialen zu erarbeiten. Es wird angestrebt, ein formalisiertes Bewertungsraster für eine begrenzte Anzahl krisenrelevanter Informationen zu erstellen, das Statusaussagen über Gewaltpotentiale und Handlungsbedarf für Prävention ermöglicht und damit als Entscheidungsgrundlage für die Formulierung entwicklungspolitischer Strategien dienen kann. In diesem Sinne soll der Indikatorenkatalog die Funktion eines minimalen Frühwarnsystems erfüllen, das direkt in den Prozess zur Formulierung der Länderpolitik im BMZ integriert werden könnte.
Theoretische Grundlagen
des Indikatorenkatalogs
Die theoretischen Grundlagen für die Zusammenstellung eines Indikatorenkatalogs für das BMZ ergeben sich aus der Auswertung von Forschungsprojekten zur Entwicklung von Frühwarnsystemen und Krisenindikatoren. Hierzu zählen insbesondere:
FAST (Frühwarnung und Analyse von Spannungen und Tatsachenermittlung), ein Forschungsprojekt der Schweizerischen Friedensstiftung in Bern;
FEWER (Forum for Early Warning and Early Response), ein Zusammenschluss von 17 internationalen Organisationen, Forschungseinrichtungen und NGOs;
CPN (Conflict Prevention Network), ein europäisches Netzwerk zur Konfliktprävention, das im Auftrag der Europäischen Union von der Stiftung Wissenschaft und Politik in Ebenhausen entwickelt wird.
Zur Abgrenzung der Begriffe „Konflikt“ und „Krise“ wird folgendermaßen unterschieden: Mit Konflikt ist die bloße Existenz gesellschaftlicher Interessengegensätze und Kontroversen bezeichnet. Eine Krise ist dann gegeben, wenn im Verlauf der Konfliktbearbeitung der Einsatz von Gewaltmitteln nicht mehr ausgeschlossen werden kann. Da es nicht erstrebenswert ist, bereits die Genese gesellschaftlicher Kontroversen oder ihre Bearbeitung zu unterbinden, richtet sich das Ziel von Prävention immer nur auf die Vermeidung des Einsatzes von Gewaltmitteln bzw. von massiven Menschenrechtsverletzungen (inklusive Vertreibungen und Völkermord) und bürgerkriegsähnlichen Zuständen. Dementsprechend besteht die zentrale Funktion von Indikatoren nicht darin, allein die Existenz von Konflikten anzuzeigen, sondern Hinweise auf ihre gewaltsame Eskalation zu geben. Dabei muss eingeräumt werden, dass lokal begrenzte oder eruptive Gewaltentwicklungen mit einem solchen Instrument nur unzureichend erfasst werden können.
Die verursachenden Faktoren der Eskalation in der Konfliktbearbeitung bzw. der Veränderung der Eskalationsstufen werden in Anlehnung an ein Eskalationsmodell von Friedrich Glasl1 in die drei Kategorien „strukturelle Konfliktfaktoren“, „Veränderung struktureller Faktoren“ und „Handlungsstrategien der Konfliktakteure“ unterteilt.
Häufig sind strukturelle Disparitäten in der Wohlstandsverteilung eine Schlüsselgröße zur Erklärung eines Konflikthintergrundes. Sie allein geben jedoch noch keine hinreichende Erklärung für die Dynamik von Konfliktverläufen. Zu Entstehung von Gewaltpotenzialen bedarf es weiterer Impulse, die beispielsweise aus dem Zusammentreffen verschiedener struktureller Faktoren oder ihrer Veränderung entstehen können. Dies kann dazu führen, dass latent vorhandene Spannungen
(1. Konfliktstufe) zu expliziten Interessenwidersprüchen (2. Konfliktstufe) werden, die dann zunächst im Rahmen der kulturell und politisch anerkannten Institutionen und Verfahren ausgetragen werden. Je nach der Funktionsfähigkeit dieser Mechanismen werden die Konfliktparteien mehr oder weniger geneigt sein, ihr Verhalten an diesen vorgegebenen Regeln zu orientieren. Durchbrechen sie mit ihren kollektiven Handlungen den bislang gültigen Verhaltenskodex (und sei es nur, weil dieser Verhaltenskodex keine Spielräume für Interessenkonflikte lässt), erreicht die Konflikteskalation eine 3. Stufe. Nimmt dieses kollektive Handeln gewaltsame Formen an, kann eine Spirale der Gewalt entstehen, die potentiell in umfassender Gewaltanwendung bzw. in bürgerkriegsähnlichen Zuständen münden kann, womit die 4. Stufe der Konflikteskalation erreicht wäre.
In jeder Konfliktstufe lassen sich anhand bestimmter Entwicklungen Aussagen über die Wahrscheinlichkeit treffen, mit der sich die gesellschaftliche Situation auf die nächste Eskalationsstufe zubewegt. Einen Automatismus für diese Entwicklung gibt es jedoch zu keinem Zeitpunkt. Indikatoren sollten folglich auf Hypothesen über die Kausalität zwischen beobachtbaren Phänomenen in der Gegenwart und der Wahrscheinlichkeit des Eintretens künftiger Situationen beruhen2. Damit würde eine verallgemeinerbare Grundlage zur Bewertung spezifischer Informationen erstellt, anhand derer aus einer Vielzahl von gesellschaftlichen Ereignissen jene Phänomene herausgefiltert werden können, die eine besondere Aussagekraft für die Entwicklung von Konfliktpotentialen haben.
Hypothesen über die Kausalbeziehung
zwischen aktuellen Entwicklungen und
künftiger Krisenneigung
Folgende sieben Hypothesen, die teilweise aus theoretischen Modellen der Konfliktforschung und teilweise aus Ergebnissen empirischer Forschung abgeleitet wurden, sind Ausgangspunkt für die Formulierung der Indikatorfragen:
1. Je stärker sich eine Bevölkerungsgruppe faktisch oder in ihrer eigenen Wahrnehmung von anderen Gruppen unterscheidet oder sich benachteiligt fühlt, umso eher ist sie bereit, zur Wahrung ihrer Interessen kollektiv zu handeln3.
2. Je geringer die staatliche Legitimität und die Funktionsfähigkeit staatlicher Institutionen sind, umso höher ist die Notwendigkeit für Gruppen, sich zur Wahrung ihrer Interessen selbst zu organisieren.
3. Je größer die externe Unterstützung für Gewaltanwendung, umso höher ist das Aktionspotential gewaltbereiter Gruppen.
4. Je stärker der ökonomische, politische oder soziale Status einer oder mehrerer Gruppen durch bevorstehende Ereignisse (z. B. Landreformen, Wahlen etc.) verändert werden kann, umso größer ist der Anreiz, den eigenen Status mit gewaltsamen Mitteln zu wahren bzw. zu vergrößern.
5. Je mehr eine aktuelle konflikthafte Situation in der kollektiven Wahrnehmung mit einer konflikthaften Situation in der Vergangenheit übereinstimmt, umso größer ist die Gefahr, dass auch bei der Strategie der Konfliktbearbeitung auf alte Muster zurückgegriffen wird (Effekt der „Self-fulfilling Prophecy“).
6. Je mehr gemeinsame Foren (Institutionen, aber auch soziale Ereignisse) abgebaut werden, in denen sich Mitglieder konkurrierender Gruppen über potentiell gemeinsame Interessen austauschen könnten, umso geringer sind die Chancen für friedliche Regelungen und umso wahrscheinlicher wird die gewaltsame Eskalation der Konfliktbearbeitung4.
7. Je aggressiver Konfliktparteien ihre Forderungen vorbringen (und sie evt. mit Drohungen gewaltsamer Konsequenzen verbinden), umso schwieriger wird es für sie, Verhandlungslösungen zuzustimmen, die hinter ihren Maximalforderungen zurückbleiben.
Aufbau des Indikatorenkataloges
Die Zusammenstellung von Multiplechoice-Fragen für den Indikatorenkatalog ist daran orientiert, Informationen über solche Entwicklungen abzufragen, die in den Hypothesen zueinander in Beziehung gesetzt wurden. Hierin liegt eine besondere Schwierigkeit, da das gleiche Konfliktphänomen in verschiedenen Ländern ein sehr unterschiedliches Erscheinungsbild haben kann. Die Fragen müssen daher einerseits relativ allgemein und abstrakt sein, damit alle relevanten Phänomene erfasst werden, sie sollten andererseits aber auch so präzise sein, dass relevante von weniger relevanten Ereignissen unterschieden werden können.
Der Indikatorenkatalog basiert auf einer theoretischen Dreiteilung von Konfliktverlauf und Ursachenfaktoren. Er spiegelt dieses Muster in seinen drei Abschnitten wider:
Abschnitt A dient der Ermittlung von strukturellen Konfliktfaktoren und Eskalationspotentialen, Abschnitt B ermittelt den absehbaren Veränderungs- bzw. Modernisierungsdruck, Abschnitt C dient dem Monitoring von Gewaltpotentialen und faktischer Eskalation.
Fragenkomplex A
1. Ökonomische, ökologische und machtpolitische Disparitäten einer Gesellschaft:
Welche sozialen Gruppen lassen sich in einer Gesellschaft identifizieren?
Welche Bedeutung hat die soziokulturelle Struktur der Gesellschaft für bestehende ökonomische, ökologische und machtpolitische Disparitäten?
2. Gesellschaftliche Kompetenz zur friedlichen Konfliktbearbeitung:
Wie werden gesellschaftliche Konflikte wahrgenommen und kommuniziert?
Sind die staatlichen Institutionen willens und fähig, die gesellschaftlichen Konflikte zu verhandeln und Lösungen herbeizuführen?
Reicht ihre Legitimität aus, um diese Funktion wahrzunehmen?
3. Internationale und regionale Konfliktfaktoren:
Besteht die Gefahr, dass bewaffnete Auseinandersetzungen von Nachbarländern aus „importiert“ werden?
Fragenkomplex B
4. Zukünftige Veränderungen struktureller Rahmenbedingungen und historisch verankerte Bedrohungsvorstellungen:
Welche politischen Strategien internationaler Akteure werden zu umfassenden politischen oder ökonomischen Reformen in dem zu analysierenden Land führen?
Welche Prognosen gibt es über Veränderungen der ökologischen Rahmendaten?
5. Erfassung gesellschaftlicher Klischees:
Welche gewaltsamen Auseinandersetzungen gab es in der Vergangenheit zwischen den sozialen Gruppen?
Welche Rolle hatten die verschiedenen Gruppen während der Kolonialzeit (in erster Linie für afrikanische Länder relevant), bei der Staatsgründung, bei möglichen früheren Kriegen, z. B. I. und II. Weltkrieg (in erster Linie für osteuropäischen Länder relevant)?
Wie hat sich das Verhältnis der sozialen Gruppen in der jüngeren Vergangenheit entwickelt?
Fragenkomplex C
6. Einschätzung des sozialen Klimas:
In welchen Foren spielt sich das gesellschaftliche Leben ab und wer hat üblicherweise Zugang dazu?
Welches sind die traditionellen Organisationsmuster der ländlichen Bevölkerung?
7. Veränderungen in der Art und Weise, wie der Konflikt ausgetragen wird:
Welche Bilder werden in den Medien, in öffentlichen Reden, in Liedern etc. oder auch verdeckt vom politischen Gegner oder von bestimmten gesellschaftlichen Gruppen entwickelt?
Welche „Feindbilder“ gibt es? Welcher Stil der politischen Auseinandersetzung wird in den Medien gepflegt?
Welche Strategien nutzen die verschiedenen Konfliktparteien zur Stärkung ihrer Argumentationsmacht bzw. ihrer politischen Einflussnahme?
Drei Kategorien des Bedarfs
für präventive Maßnahmen
Durch die Auswertung der Indikatorfragen soll es möglich sein, jedes Land einer der drei Kategorien 1. geringer Präventionsbedarf, 2. mittlerer Präventionsbedarf und 3. akuter Präventionsbedarf zuzuordnen.
In die Kategorie geringer Präventionsbedarf entfallen Länder, in denen zwar gesellschaftspolitische Konflikte bestehen, diese Divergenzen aber noch nicht zu gesellschaftlichen Disputen geführt haben. Das Zusammenleben der verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen verläuft nach stabilen und legitimen Regeln, und das Gewaltmonopol der Regierung gilt als gesichert. Diese Stabilität ist nicht als Aussage über die Qualität des politischen Systems, die sozioökonomische Situation oder die Lage der Menschenrechte zu verstehen, sondern lediglich als eine Aussage über die relative Unwahrscheinlichkeit des Auftretens massiver organisierter gesellschaftlicher Gewalt für einen absehbaren Zeitraum von drei bis fünf Jahren.
Länder dieser Kategorie bedürfen zur Zeit keiner weiteren Eskalationsanalyse ihrer Konfliktverläufe und auch keiner Maßnahmen zur Krisenprävention. Im regelmäßigen Turnus der Erstellung von Länderkonzepten muss die Analyse der Konfliktpotentiale jedoch überprüft und das Land gegebenenfalls neu eingestuft werden.
In die zweite Kategorie, mittlerer Präventionsbedarf, gehören Länder, deren langfristig bestehende strukturelle Disparitäten bereits zu Konflikten auf der politischen Ebene geführt haben. Diese Konflikte werden zwar noch nicht gewaltsam ausgetragen, sie haben aber bereits die Legitimation und Funktionsfähigkeit der staatlichen Institutionen maßgeblich beeinträchtigt. Werden Entscheidungen der politischen Institutionen und das Verhalten der Exekutivorgane (z. B. Verwaltung, Polizei, Justiz) nicht mehr grundsätzlich akzeptiert, deutet dies auf eine Überforderung der gesellschaftlichen Mechanismen zum friedlichen Interessenausgleich und der politischen Entscheidungsfindung hin. Auch in diesem Fall steht nicht die Frage der demokratischen Qualität politischer Prozesse im Mittelpunkt des Interesses, sondern nur ihre Fähigkeit, Entscheidungen auf relativ „friedlichem Wege“ herbeizuführen und umzusetzen.
Unter Präventionsgesichtspunkten muss in Ländern dieser zweiten Kategorie besonderer Wert auf die Folgenabschätzung geplanter entwicklungspolitischer Maßnahmen gelegt werden. Projekte der EZ können politische und/oder ökonomische Veränderungen herbeiführen (häufig sind diese sogar explizite Zielsetzung von Projekten), die bestehende Konkurrenzsituationen verschärfen. Geschieht dies aber in einem Kontext, in dem es keine eingeübten und funktionsfähigen Foren zum friedlichen Konfliktaustrag und Interessenausgleich gibt, kann EZ zur Steigerung der Krisenneigung und Gewaltbereitschaft beitragen.
In Ländern der Kategorie „mittlerer Präventionsbedarf“ ist daher die Notwendigkeit angezeigt, die Planung und Umsetzung von Entwicklungsprojekten in ein Konzept zum Konfliktmanagement und zur Prävention einzubetten und durch gezielte Maßnahmen der Konsensbildung vor Ort zu begleiten. Ob in Situationen mit extremen Konkurrenzkonstellationen eine grundsätzliche Umsteuerung auf Prävention notwendig ist, sollte aus einer Analyse der Konfliktbearbeitungsstrategien der politischen Akteure abgeleitet werden. Dazu dient ein regelmäßiges Monitoring ihrer politischen Ausrichtung und Strategien (in maximal einjährigen Zeitabständen).
Die Schwelle zum akuten Präventionsbedarf wird überschritten, wenn es starke Anzeichen dafür gibt, dass eine oder mehrere Konfliktparteien weniger an der Entwicklung eines neuen gemeinsamen Grundkonsenses als an der Durchsetzung von Partikularinteressen interessiert sind, und wenn sie tendenziell den Einsatz von Gewaltmitteln zur Durchsetzung ihrer Interessen befürworten, ankündigen oder bereits vorbereiten. Von diesem Zeitpunkt an wären eine grundlegende Umsteuerung der EZ und ihre Konzentration auf Strategien der Friedenswahrung und Gewaltprävention angezeigt.
In dieser dritten Eskalationsstufe ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass die entwicklungspolitische Förderung einzelner Konfliktparteien von der Gegenseite als deren politische Unterstützung wahrgenommen wird. Um zu verhindern, dass sich dies letztlich (und sei es nur durch politische Propaganda bedingt) auch objektiv bestätigt, wäre es hilfreich, wenn bereits bei der Projektplanung Kontakte zu Vertretern aller Konfliktparteien aufgenommen und sie gegebenenfalls auch mit in die Planung einbezogen würden. Ist dies z. B. aufgrund des Widerstands der Regierung eines betroffenen Landes nicht möglich, sollte überlegt werden, ob die entwicklungspolitische Zusammenarbeit auf andere, evt. nichtstaatliche Akteure verlagert werden kann.
Begrenzungen und Weiterentwicklung
Da die erste Version des Indikatoren-Katalogs im Rahmen einer Literaturstudie entwickelt wurde, ist es notwendig, seine praktische Nutzbarkeit in weiteren Bearbeitungsschritten zu überprüfen und die Qualität des Instruments auszubauen. Eine erste Testphase, die in Zusammenarbeit mit dem deutschen Übersee-Institut durchgeführt wurde, machte einige Schwächen deutlich und führte zu konstruktiven Vorschlägen für eine weitere Verbesserung des Instruments.
Grundsätzlich ist hervorzuheben, dass der Indikatorenkatalog kein Instrument zur Konfliktanalyse nach wissenschaftlichen Maßstäben sein kann. Die Auswertung der Indikatorfragen allein kann auch noch kaum Hinweise auf die inhaltliche Ausrichtung präventiver Maßnahmen geben. Das Ziel der Indikatorenabfrage liegt darin, Länder mit einem kritischen Maß an Konfliktdynamik zu identifizieren. Eine differenzierte Analyse der Hintergründe dieser Dynamik sowie Ansatzpunkte zu ihrer Deeskalation müssen in individuellen Länderstudien ermittelt werden. Die Erstellung einer solchen Analyse müsste jeweils der erste Schritt in der Entwicklung einer Präventionsstrategie sein.
1) Friedrich Glasl: Konfliktmanagement. Bern 1994
2) Michael Lund: Preventing Violent Conflicts. A Stategy for Preventive Diplomacy. Washington (DC), US Institute of Peace 1996, S.110
3) Diese Hypothese basiert auf den Ergebnissen des Projektes „Minorities at Risk“. Vgl. Ted R. Gurr: Minorities at Risk: A Global View of Ethnopolitical Conflict. Washington (DC), US Institute of Peace 1993
4) In Anlehnung an Glasl, Fn. 12
Angelika Spelten, Diplom-Politologin, ist Mitglied der Arbeitsgemeinschaft entwicklungspolitischer Gutachter (AGEG).
E+Z Entwicklung und Zusammenarbeit,
herausgegeben von der Deutschen Stiftung für internationale Entwicklung (DSE)
Redaktionsanschrift:
E+Z Entwicklung und Zusammenarbeit, Postfach, D-60268 Frankfurt
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