E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 3, März 2001, S. 85 - 86)

Gegenüber der prinzipiell optimistischen, wenig aussagekräftigen offiziellen Afrika-Debatte zeichnet sich das "Memorandum" durch klare Analyse und einleuchtende politische Forderungen aus, sagt Ernst Hillebrand; er weist den Autoren jedoch einige schwer erklärliche Lücken nach: Weder Parteien noch Zivilgesellschaft werden ausreichend berücksichtigt, und auch die Organisationen, die am ehesten zu der geforderten politisierten EZ befähigt wären, die politischen Stiftungen, werden nicht genannt. Die mögliche Rolle Deutschlands in den internationalen Organisationen wird nicht genügend diskutiert. Hingegen hat die Europäische Union, so sagt Hillebrand, bereits bewiesen, dass sie die Forderungen nicht erfüllen kann.

Seit Jahren ist ein wachsender Handlungsbedarf in der deutschen Afrikapolitik erkennbar. Immer deutlicher wird die Diskrepanz zwischen den realen, teilweise dramatischen Entwicklungen auf diesem Kontinent und einer deutschen Politik, die wie in Routine erstarrt wirkt. Während Staaten zerfallen, Pandemien sich ausbreiten und universell einzigartige Bio-Ressourcen für immer verschwinden, liefert die deutsche Politik wenig mehr als einen seit Jahrzehnten kaum veränderten, prinzipiell optimistischen entwicklungspolitischen Diskurs - neuerdings aufgepeppt durch eine humanitäre Interventions-Rethorik, die, wenn es zum Schwur kommt, ohnehin nichts wert ist. Konzeptionell ist nirgendwo Neues zu erkennen: Während das AA sich in benign neglect übt, manöveriert sich das BMZ neuerdings wieder munter selbst in die Armutsbekämpfungsfalle zurück, aus der her-auszukommen es sich gerade noch - Stichwort "globale Strukturpolitik" - bemüht hatte.

Angesichts dieser Sachlage ist das Memorandum ein notwendiger, hoch willkommener Schritt. Eine offene, auf klarer Analyse statt politisch korrekter Rhetorik basierende Diskussion der afrikapolitischen Handlungsoptionen und -prioritäten ist überfällig. Dazu leistet das Memorandum ohne jeden Zweifel einen enormen Beitrag. Selten hat man in der deutschen Diskussion eine konzisere und nüchternere Beschreibung der allgemeinen Entwicklungstendenzen in Afrika und der Erfolgsaussichten "nachholender Entwicklung" gelesen. In der Tat führt kein Weg vorbei an einer Neuausrichtung der deutschen Afrikapolitik und einer "konsequenten Politisierung" der deutschen Entwicklungszusammenarbeit.

So knapp, klar und gut dieser Teil des Memorandums ist, so schwierig sind dann allerdings einzelne Aspekte des daraus abgeleiteten operativen Konzepts. Hier wirkt die Argumentation in manchen Punkten bruchstückhaft und widersprüchlich. "Strukturelle Stabilität" als Zielvorgabe für die deutsche Afrikapolitik ist an sich ein vernünftig gefasstes Ziel; die konkreten Beiträge, die deutsche Entwicklungszusammenarbeit und Außenpolitik dazu leisten können, bleiben allerdings eher unbestimmt. "Strukturelle Stabilität" soll durch die Stärkung des Staates, seiner Legitimität, Normsetzungs- und Gestaltungsmacht erreicht werden. Das ist gut so gesagt, aber als Anleitung für eine "konsequente Politisierung" der EZ noch relativ vage. Wie erreicht man denn all das? Hierzu kommt dann relativ wenig: Verblüfft stellt man fest, dass der Begriff der "Zivilgesellschaft", dass das Wort "Parteien" in diesem Zusammenhang nirgendwo auftauchen. Hier präsentiert das Papier einen seltsamen Etatismus, der zwar sein Ziel - einen handlungsfähigen Staat - zu benennen weiß, über den Weg dazu und über den gesellschaftlichen, kulturellen und politisch-organisatorischen Humus, in dem ein solcher Staat wurzeln muss, kein Wort verliert.

Angesichts dieser "Lücke" ist es fast schon konsequent, dass die Träger einer politischen Entwicklungszusammenarbeit par excellence - die deutschen politischen Stiftungen - im ganzen Memorandum nicht erwähnt werden. Vielmehr heißt es, dass "tiefgreifende strukturelle, konzeptionelle und instrumentelle Veränderungen" in der deutschen EZ notwendig seien. Das irritiert dann schon: Kein anderes Land verfügt über ein derartig elaboriertes und akzeptiertes System politisch konturierter Entwicklungszusammenarbeit wie die Bundesrepublik Deutschland. Und kein anderes Land dürfte in den letzten zehn Jahren in ähnlich konsistenter und nachhaltiger Form politische Arbeit in Afrika betrieben haben. Hier besteht weniger der Bedarf nach groß angelegten instrumentellen Veränderungen als nach einer konsequenten Ressourcenallokation zugunsten von Projekten und Ansätzen, die essentiell politisch statt technisch oder administrativ sind. Genau dies fordern die Autoren ja auch. Aber warum dann nicht auch darauf hinweisen, dass das Instrumentarium für viele der genannten "Reformen" bereits existiert?

Eher empiriefern und widersprüchlich erscheint auch die Forderung nach einer stärkeren Europäisierung der EZ. Vermutlich hat kein Donor auf dieser Welt eine schlechtere Praxis-Bilanz vorzuweisen als die Kommission in Brüssel. Die Auszahlung von Geldern verzögert sich jahrelang (in Einzelfällen sind auch nach 8 Jahren noch keine Gelder an die Empfänger geflossen), die Zuständigkeiten sind völlig zersplittert, die zuständige Generaldirektion ist hoffnungslos unterbesetzt: Kommen in den nationalen europäischen Entwicklungsbehörden und der Weltbank auf 10 Millionen Euro Hilfsmittel zwischen vier und neun Mitarbeiter, die diese bearbeiten und verwalten, so sind es in der Kommission 2,9. Was als nackte Zahl an sich noch nicht negativ sein muss - es könnte sich ja auch um ein besonders effizientes Management handeln -, erweist sich in der Praxis als mittlere Katastrophe: Anträge bleiben ewig liegen oder verschwinden buchstäblich unter Bergen von Papier; kleinere (politische) Projekte werden systematisch benachteiligt, weil das Verhältnis zwischen Verwaltungsaufwand und Mittelabfluss zu "ungünstig" ist.

Aber hier liegt noch nicht einmal das Hauptproblem. Dieses ist ein anderes, nämlich ein politisches. Mit einer weiteren Verlagerung von Mitteln nach Brüssel wäre genau die Kernforderung der Autoren - eine stärkere Politisierung der Entwicklungszusammenarbeit - nicht zu realisieren. Die Mittel der EZ würden wesentlich stärker als im bundesdeutschen Kontext nach bürokratischen Kriterien, gekoppelt mit den Interessen einiger besonders engagierter nationalstaatlicher Seilschaften (und ihren politischen und ökonomischen Agenden), vergeben werden. Nicht Politisierung, sondern Entpolitisierung wäre die Konsequenz. Wer eine Politisierung der deutschen EZ will, der muss mit allem Nachdruck an dem bestehenden System der Mittelvergabe festhalten. Auf absehbare Zeit ist nur mit dem BMZ jener partizipative, für Zivilgesellschaft, Wissenschaft, Parlament und Umsetzungsorganisationen offene Prozess der Diskussion von Schwerpunkten und Politikzielen in der EZ vorstellbar, der sich in den letzten Jahren in Deutschland entwickelt hat.

Ähnliches gilt natürlich auch für die Forderung nach einer stärkeren finanziellen Beteiligung an den entwicklungspolitischen Anstrengungen der UNO. Eine konsequente Politisierung ist in diesen Gremien kaum vorstellbar. Und wer je den flackernden Horror in den Augen eines UN-Funktionärs gesehen hat, dem man vorgeschlagen hat, eine Maßnahme nicht nach den (horrend hohen) Tagessätzen der UN zu machen, der wird auch nicht mehr daran glauben, dass Effizienzgewinne in der EZ durch diese Art der internationalen "Koordinierung" zu erhoffen sind.

Was bei diesem Pendeln zwischen der Forderung nach organisatorischen Reformen an einer essentiell national und bilateral verstandenen EZ und der nur gewohnheitsmäßig erhobenen Forderung nach mehr europäischer und internationaler Koordination völlig unter den Tisch fällt, sind die realen Internationalisierungsprozesse in Politik und Wirtschaft.

So findet man so gut wie nichts zu der Rolle, die die Bundesrepublik als einer der wichtigsten Anteilseigner in den Bretton-Woods-Institutionen spielen sollte. Wenn es irgendwo im internationalen Rahmen afrikapolitische Verantwortung zu zeigen gälte, dann hier. Es ist gut und schön, die Länder von innen durch Institution- und Capacity-Building stabilisieren zu wollen. Solange aber Weltbank und IMF ihre Kredite an Bedingungen knüpfen, die die Voraussetzungen für die gesuchte strukturelle Stabilität unterhöhlen, wird daraus nichts werden. Wenig findet sich auch zu der Rolle, die deutsche Außen- und Außenwirtschaftspolitik im Sinne einer Stabilisierung des Kontinents in anderen Zusammenhängen globalisierter Politik zu spielen hätte, etwa innerhalb des UN-Systems, der WTO, der OECD, der G7 oder anderen Versatzstücken von global governance. Für ein Zukunftskonzept ist das zu kurz gesprungen, da eine zentrale Handlungsebene von Politik unter den heutigen Bedingungen fast vollständig ignoriert wird.

Trotz alledem: Das Memorandum bleibt eine wichtige, längst überfällige Initiative, für die den Autoren Dank und Anerkennung gebührt. Die Kernelemente ihres Appells - Realismus in der Analyse, die Forderung nach Politisierung und Selektivität in der EZ, nach einer stärkeren Koordination zwischen Außen- und Entwicklungspolitik - sind präzise und korrekt bestimmt. Mit dem Memorandum liegt ein Papier auf dem Tisch, um das Politik, Wissenschaft und Development Community auf absehbare Zeit nicht herumkommen werden. Hoffen wir, dass es gelingt, mit diesem Papier eine ernsthafte politische Diskussion über die Zukunft des Verhältnisses zwischen Deutschland und Afrika anzustoßen.