E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 4, April 2000, S. 95)

Einer der Gründungsmythen von PPP scheint zu sein, dass zunehmend mehr privates Kapital in die Entwicklungsländer fließe. Das wurde im vorigen Heft so dargestellt, in diesem Heft steht es wieder. Bernd Eisenblätter spricht von 120 Milliarden Dollar für 1997. Aber noch einmal: Die Nennung solcher Summen führt in die Irre. Der größte Teil dieser Gelder fließt in Schwellenländer, die eigentlichen Entwicklungsländer erhalten nur einen geringen Anteil. Die neuesten Zahlen, für 1998 (Mitte März von der OECD veröffentlicht) sind die folgenden: Von insgesamt 113 Mrd. US$ an privatem Kapital aus OECD-Mitgliedsländern gingen 12 Mrd. in High Income Countries, 76 Mrd. in Middle Income Countries und nicht mehr als 5 Mrd. in Low Income Countries (der Rest ist nicht zurechenbar). In mehr als 50 Mrd. teilen sich allein die ersten fünf Länder: Brasilien (21), Argentinien (10) Südkorea (8,6), Mexiko (8,2) und Chile (4,3). Bei vielen afrikanischen Ländern hingegen waren die Kapitalflüsse sogar negativ: Elfenbeinküste zahlte 955 Mio. $ zurück, Kamerun 257 Mio., Simbabwe 101 Mio., Lesotho 55 Mio.

Übrigens flossen weitere 47 Mrd. $ in die sogenannten More Advanced Developing Countries, also Länder wie Singapur, Hongkong und Israel. In dieser Gruppe finden sich auch die bekannten Steueroasen wie die Cayman Islands (16 Mrd.), Bermuda (6,6 Mrd.), die Bahamas (2,4 Mrd.). Und Steueroasen finden sich auch in der ersten Gruppe: Die Virgin Islands, Barbados, die Niederländischen Antillen und Panama beziehen zusammen 6 Mrd. $. Was hierhin transferiert wird, sind überwiegend Mafia-Gelder, die gewaschen werden sollen. Auch sie erscheinen in der Rubrik „private Kapitalflüsse in Entwicklungsländer“.

Die statistischen Zahlen, wenn man sie genauer betrachtet, eignen sich also nicht dazu, Hoffnungen auf Entwicklung durch private Kapitalflüsse zu erwecken. Ich schlage zur Begründung einer Partnerschaft mit der Privatwirtschaft deshalb eine andere Argumentation vor, die näher an den Realitäten bliebe: Gerade weil das private Kapital vorwiegend dahin geht, wo es schon funktionierende Märkte, eine kaufkräftige Nachfrage und verlässliche staatliche Institutionen gibt, muss die Entwicklungspolitik Strategien entwickeln, um in den übrigen Ländern solche Bedingungen herzustellen. Sie müsste also nicht Investitionen bezuschussen, sondern die Voraussetzungen für Investitionen schaffen: strukturpolitische Maßnahmen fördern, zur Entwicklung moderner Institutionen beitragen.Und in der Tat gehört dies zu den „zentralen Arbeitsfeldern“, die auch Bernd Eisenblätter für die staatliche Entwicklungszusammenarbeit definiert: Bedingungen für ein Engagement der Privatwirtschaft „sind, wie das Beispiel der Schwellenländer zeigt, staatliche Funktionsfähigkeit und politische Stabilität“. Dahinter verbirgt sich aber mehr als nur die von der Wirtschaft immer wieder geforderte Flexibilität und Liberalisierung der Märkte.

Wie eine solche strukturorientierte Entwicklungspolitik aussehen könnte, untersuchen in ihrem Artikel Klemens van de Sand und Gudrun Kochendörfer-Lucius. Die klassischen Formen der Entwicklungshilfe, Ressourcentransfer und Projektförderung, scheinen ihnen wenig geeignet, die Entwicklung einer Gesellschaft zu fördern. Nicht so sehr durch den Mangel an Ressourcen als vielmehr durch die Existenz falscher Institutionen werde Entwicklung gehemmt. Institutionen, das sind (nach Bruno Frey) „die Spielregeln, die das Verhalten in einer Gesellschaft steuern, und die Organisationen, in denen sich solche Spielregeln repräsentieren“. Es geht also um Dinge wie gesicherte Eigentumsrechte, Mechanismen der Wettbewerbsregulierung, eine fähige Verwaltung, einen funktionierenden Finanzsektor, Infrastruktur, Verhinderung von Korruption und schließlich die Bereitstellung von Gesundheitsvorsorge, Erziehung und Ausbildung. Es geht um Ordnungspolitik und gute Regierungsführung. Und ein wichtiger Punkt darf dabei nicht vergessen werden: Es geht um gesellschaftliche Strukturen, die auch den Armen eine Beteiligung am ökonomischen Prozess wie an der politischen Verantwortung ermöglichen. Sind diese Bedingungen erfüllt, gibt es gute Chancen, dass auch Ressourcen zugänglich werden: Es wird eigenes Kapital im Lande gebildet, und ausländisches Kapital sieht Anreize zur Investition. Die richtigen Strukturen müssen also gefördert werden, nicht einzelne Projekte: Die beiden Autoren nennen das: Entwicklungshilfe vom Kopf auf die Füße stellen.

Dieses Konzept passt gut zusammen mit den Reformvorschlägen, die Ralf Wegener in seinem Beitrag macht. Er vermisst in der bisherigen Praxis vor allem die Einbettung der PPP-Projekte in Länder- und Sektorkonzepte, in die vom Partnerland mit der deutschen EZ festgelegten Kooperationsschwerpunkte. In den Projekten, die aus der PPP-Fazilität bezuschusst werden, sieht er eher eine Fortsetzung der herkömmlichen Einzelprojekthilfe, die in der Vergangenheit so viel Kritik auf sich gezogen hat, weil sie häufig zu Projektruinen führte. Cluster-Bildung muss auch in diesem Arbeitsbereich angestrebt werden. Dazu schlägt Wegener vor, in den Regierungsverhandlungen Rahmenabkommen über die jeweiligen Kooperationsschwerpunkte abzuschließen, die darin definierten spezifischen Problemlagen und Ziele über Botschaften und Handelskammern an die Privatwirtschaft weiterzuvermitteln und diese zur Vorlage konkreter Lösungsvorschläge einzuladen. Auf diese Weise würden auch Unternehmen der Privatwirtschaft an der Förderung tragfähiger Strukturen in den Entwicklungsländern beteiligt. Die „Infrastrukturinitiative“, in deren Rahmen BMWi und AA solche deutschen Unternehmen unterstützen, die Infrastrukturleistungen international anbieten, würde dieses Konzept sinnvoll ergänzen.