E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 4, April 2000, S. 96-99)

Der Gegensatz von Projektförderung ist nicht die Förderung von Programmen, sondern von Institutionen. Nicht so sehr der Mangel an Ressourcen ist es, der in der Mehrzahl der Länder der Welt zu Armut führt, sondern der fehlende Zugang zu Ressourcen. Dieser Zugang wird geregelt durch die Institutionen einer Gesellschaft: durch die geltenden Entscheidungsmechanismen und die Organisationen, in denen diese Mechanismen verkörpert sind. Die Entwicklungspolitik muss daraus Konsequenzen ziehen. Nicht Ressourcentransfer muss im Mittelpunkt ihrer Aktivitäten stehen, sondern Hilfe zur Veränderung entwicklungsbehindernder Institutionen. Das bedeutet vor allem, dass die Institutionen so gestaltet sein müssen, dass sie dem armen Teil der Bevölkerung Teilhabe ermöglichen.

In der Entwicklungszusammenarbeit vollzieht sich seit einiger Zeit eine strategisch bedeutsame Verschiebung des Fokus weg von der Projektförderung hin zu Institutionenförderung. Warum? Die Entwicklungszusammenarbeit der letzten 30 Jahre förderte Projekte von befristeter Laufzeit mit dem Anspruch der Breitenwirksamkeit und Replikation, der jedoch in den wenigsten Fällen eingelöst werden konnte. Ziel der Förderung war asset creation, also die - meist punktuelle - Bildung von Vermögen oder Fähigkeiten; Ziel war nicht die Schaffung von Strukturen, durch welche den Zielgruppen Zugang zu Ressourcen ermöglicht oder Wachstum gefördert worden wäre.

Zwar gab es auch Überlegungen, wie der Projektrahmen als Hebel genutzt werden könnte, um entwicklungsbehindernde Strukturen zu verändern; jedoch hat sich dieser Versuch nicht bewährt, da er zu sehr der Kleinräumigkeit von Projekten verhaftet war. Andererseits konnten Strukturanpassungs- und Sektorprogramme die in sie gesetzten Erwartungen nicht erfüllen, weil versäumt wurde, die für die damit verbundenen Politikreformen notwendige institutionelle Infrastruktur zu schaffen.

Was ist gemeint, wenn von Institutionen die Rede ist? Institutionen sind Spielregeln, die das Verhalten in einer Gemeinschaft steuern, und Organisationen, in denen sich solche Spielregeln repräsentieren. Bruno S. Frey1 unterscheidet drei Arten von Institutionen: 1. Regeln oder Verfahren, mit deren Hilfe in der Gesellschaft Entscheidungen getroffen werden; 2. juristische Normen, Traditionen und andere Verhaltensregeln; 3. Organisationen wie staatliche Instanzen, Verbände, Familien. Bisher gab es Institutionenförderung und Organisationsentwicklung gelegentlich im Umfeld von Projekten und Programmen, nicht als eigenen strategischen Ansatz. Heute stellt sich die Frage neu: Im Rahmen der Poverty Reduction Strategies (PRS) und ähnlicher Programme wird ein neuer Reformansatz gesucht, der die Chance eröffnet, die Massenarmut dauerhaft zu beseitigen.

Die Politik der Bretton-Woods-Institutionen hat die Grenzen traditioneller Politik auf nationaler wie auf internationaler Ebene aufgezeigt und die Notwendigkeit der Suche nach neuen Wegen deutlich gemacht. Auch die Globalisierung sollte nicht als vorgegebene Tatsache gesehen werden, sondern als ein Prozess, der beeinflusst werden kann und muss. Dazu bedarf es des Aufbaus und Zusammenwirkens demokratischer Institutionen, die über nationale Grenzen hinausgehen. Institutionen - verstanden als Regelwerk für menschliches Verhalten, als Instrumentarium der politischen Willensbildung und Kontrolle und der Organisation von Wirtschaft und Gesellschaft - kommt so die entscheidende Bedeutung für die wirtschaftliche und gesellschaftliche Weiterentwicklung zu.

1. Institutionen und Wachstum

Warum sind die wirtschaftlichen und sozialen Möglichkeiten, die einem kleinen Teil der Menschheit einen hohen Lebensstandard erlauben, nicht allen Menschen zugänglich? Noch vor zwei Jahrhunderten ähnelte sich das Leben der meisten Menschen auf diesem Globus: es war vor allem ärmlich, mühevoll und kurz. Seitdem hat sich ein enormer wirtschaftlicher Wachstumsprozess vollzogen: Das globale Bruttosozialprodukt hat sich seit 1820 verfünfzigfacht, während sich die Weltbevölkerung im Vergleich dazu „nur“ versechsfachte. Die Verteilung dieser immensen Wohlstandszuwächse war jedoch, wie man weiß, sehr ungleich - innerhalb von Gesellschaften, vor allem aber zwischen ihnen. Zu Beginn des 19. Jahrhunderts lag das Verhältnis des Pro-Kopf-Einkommens zwischen den reichsten und den ärmsten Ländern etwa bei drei zu eins, Anfang des 20. Jahrhunderts war es zehn zu eins, und Anfang des 21. Jahrhunderts ist es auf sechzig zu eins gestiegen. Eine Milliarde Menschen in den Industrieländern verdienen heute knapp 60 % des Welteinkommens, eineinhalb Milliarden Menschen in den Ländern mittleren Einkommens weitere 20 %, und die dreieinhalb Milliarden in den armen und ärmsten Ländern die restlichen 20 %. In anderen Worten: Das mittlere BIP beträgt pro Kopf etwa 6000 $, wobei die reichsten Länder bei 29 000 $, die ärmsten hingegen bei 500 $ liegen.

Weshalb diese große und weiter wachsende Ungleichheit? Eine Antwort darauf ist die unterschiedliche institutionelle Ausstattung der Länder. Es sind die Institutionen, die den wirtschaftlichen Entwicklungsprozess überhaupt erst erlauben und ihn, wenn er begonnen hat, in die richtige Richtung befördern: politische Stabilität, wirksame und verantwortliche Verwaltung, gute „Regierungsführung“, gesicherte Eigentumsrechte, wettbewerbsstrukturierter Finanzsektor und schließlich grundlegende Gesundheitsvorsorge, Erziehung und Ausbildung. Michel Camdessus, der scheidende Managing Director des Internationalen Währungsfonds, sagt in Hinblick auf die nun vor dem IWF liegende Aufgabe, die Ziele Stabilität, Wachstum und Armutsbekämpfung in den „Reformen der zweiten Generation“ seien so miteinander zu verbinden, dass tragfähige soziale, politische und ökonomische Institutionen eine notwendige, wenn auch nicht die alleinige Voraussetzung für makroökonomische Stabilität und Wachstum sind. Institutionen und ordnungspolitische Rahmenstrukturen sind der rote Faden, der sich durch alle weiteren Bemühungen ziehen muss, zusätzlich zu Stabilität und makroökonomischer Reform. Camdessus beruft sich auf den Wirtschaftshistoriker und Nobelpreisträger Douglas C. North, einen der Begründer der „Neuen Institutionen-Ökonomik“, der feststellte, dass bisher zwar der Funktionsweise von Märkten viel Aufmerksamkeit gewidmet wurde, die Analyse der historischen Entwicklung von Märkten dagegen eher vernachlässigt worden sei; tatsächlich sei jedoch gerade der institutionelle Aufbau funktionierender Märkte entscheidend für Entwicklungs- und Transformationsländer, und deshalb auch für die Entwicklungszusammenarbeit von großer praktischer Relevanz.

2. Institutionen und Märkte

Die Erkenntnis, dass die „relativen Preise“ von großer Bedeutung für das Funktionieren von Märkten sind und dass das neoklassische ökonomische Analysesystem deshalb eine Menge zur Entwicklungspolitik beisteuern kann, hat leider dazu beigetragen, dass zumindest die Bretton-Woods-Organisationen den relativen Preisen lange Zeit zu großes Gewicht beigemessen haben. Preisreform („setting the prices right“) - im Außenhandel, in Produkt- und Arbeitsmärkten, im Finanz- und Steuerwesen - das war die Forderung der Reformer der 80er Jahre, zusammen mit dem einseitigen Diktat von Stabilität und Privatisierung.

Doch schon in den 90er Jahren wurden die Defizite dieser einseitigen Festlegung auf Preisreform deutlich; makroökonomische Stabilität allein reichte als Determinante von Wachstum nicht aus. In dem Maß, wie die neoklassische Ökonomik mit den Realitäten in sich entwickelnden Gesellschaften konfrontiert wurde, trat das Gewicht der institutionellen Untermauerung der Marktwirtschaft zu Tage, die vorhanden sein muss, damit Märkte funktionieren.

Dazu gehören: ein System von klar definierten und einklagbaren Eigentumsrechten; ein Mechanismus der Wettbewerbsregulierung, der die schlimmsten Auswüchse von Missbrauch, wettbewerbsschädigendem Verhalten und von moral hazard eindämmt; eine hinreichend kohäsive Gesellschaft, in der Vertrauen und sozialer Zusammenhalt eine gewisse Rolle spielen; demokratische, politisch legitimierte Institutionen, die Risiko begrenzen und gesellschaftliche Konflikte kanalisieren; rechtsstaatliche Strukturen; eine einigermaßen saubere Regierungsführung. Das alles sind gesellschaftliche Arrangements, die Ökonomen gern als gegeben annehmen, deren Fehlen oder Nichtfunktionieren in armen Ländern jedoch jede inhaltlich noch so gute Politik scheitern lassen.

Sehr schnell wurde deshalb in der Praxis deutlich, dass ökonomische Anreize nicht die erwartete Wirkung zeitigen können, wenn diese Institutionen fehlen. Einige damit verbundene Erfahrungen wurden früh in die entwicklungspolitische Debatte aufgenommen, etwa das rent-seeking-Verhalten (also das Suchen ungerechtfertigter Gewinne) im handelspolitischen Kontext. Aber bis sich die grundsätzliche Überlegung durchsetzen konnte, dass Märkte durch nicht-marktbezogene, rechtsstaatliche, ja sogar demokratische Institutionen unterstützt werden müssen, damit sie effektiv arbeiten können, dauerte es noch eine Weile.

Dazu musste erst einmal die Privatisierung in Russland scheitern, weil sie nicht von der Schaffung eines funktionierenden rechtlichen, politischen und regulatorischen Apparates begleitet war. Weiterhin mussten zuvor die marktorientierten Reformen in Lateinamerika in die Kritik geraten, weil bei diesen Reformen zu wenig auf die Notwendigkeit geachtet wurde, der armen Bevölkerung Marktzugänge zu verschaffen und die ärmsten Bevölkerungsgruppen durch Mechanismen zur sozialen Sicherung einzubinden. Und es musste erst noch in jüngster Zeit die asiatische Finanzkrise zeigen, dass Liberalisierung der Finanzmärkte ohne deren gleichzeitige Regulierung, vor allem ohne effektive Bankenaufsicht, zur Katastrophe führen kann.

Diese Diskussion schließt auch Fragen des Sozialkapitals einer Gesellschaft mit ein. Die Leistungsfähigkeit der Institutionen hängt nicht nur davon ab, wie diese selbst gestaltet sind, sondern auch davon, in welchem Ausmaß sie genutzt werden oder genutzt werden können. Und dies wiederum hängt ab von der Bildung und Ausbildung der Menschen, die sie nutzen oder nutzen sollten, von der Information, über die sie verfügen. Hier besteht ein Rückkoppelungseffekt: Ein noch so gut gestaltetes Rechtssystem, das keine Anwendung findet oder zu dem nur bestimmte Gruppen Zugang haben, ist nicht leistungsfähig in Hinblick auf die von ihm zu erfüllenden Aufgaben.

3. Institutionen
und Armutsbekämpfung

Die Bedeutung der Rolle von Institutionen für die Schaffung von Bedingungen für Wachstum und wirtschaftliche Entwicklung wird heute weitgehend anerkannt. Was jedoch weit weniger verstanden wird, ist die Bedeutung der institutionellen Entwicklung für die Behebung von Armut. Allzu lange ist die Entwicklungspolitik von dem Missverständnis ausgegangen, die Hauptursache von Armut und Unterentwicklung sei der Mangel an Ressourcen. Heute versteht man, dass das Hauptproblem im Zugang zu den Ressourcen liegt. Das gilt für natürliche Ressourcen (Wasser, Land) und Produktionsmittel ebenso wie für die Finanzausstattung und die Vermarktung, für technisches Know-how, Bildung und Informationen. In der Praxis hat sich diese Erkenntnis jedoch nur ungenügend ausgewirkt.

Die klassische (und auch heute noch vorherrschende) Projektförderung sieht die Behebung von Ressourcenmangel als den Ausgangspunkt für Entwicklung; das politische und institutionelle Umfeld wird zwar zunehmend in seiner Bedeutung erkannt, in der Mehrzahl der Projekte allerdings nur als „Rahmenbedingung“, nicht als Ansatzpunkt der Aktivitäten konzipiert. Das klassische Projekt beruht auf der Vorstellung einer eindeutigen Kausalbeziehung, wonach die Beziehung zwischen Ursache und Wirkung, zwischen Fördermaßnahme und Ergebnis eine lineare ist. Ein moderner Begriff von Entwicklung geht hingegen von vernetzten Kreisprozessen, von ergebnisoffenen Prozessen aus und zielt auf den Interessenausgleich konkurrierender, jedoch prinzipiell gleichberechtigter gesellschaftlicher Kräfte. Deren Aktionsfähigkeit zeigt sich in Institutionen, in den Spielregeln, die bestimmen, wer in welchem Maße und zu welchen Bedingungen Zugang zu Ressourcen hat. Diese Institutionen können, je nachdem, zur Eliminierung der Armut beitragen, sie können aber auch deren Erhalt bewirken.

Das Problem im Kontext der Armutsbekämpfung ist also nur zum Teil das Fehlen entwicklungsfördernder Institutionen in den Entwicklungsländern. Das Problem ist vielmehr, dass die Institutionen, die die Lebensbedingungen der Armen am stärksten bestimmen, für sie nicht zugänglich sind oder so beschaffen sind, dass sie nicht ihrer Wohlfahrt dienen. Regierung und Verwaltung, das Militär (oder auch Guerillabewegungen), Parteien und Gewerkschaften (wenn überhaupt existent), halbstaatliche und private Dienstleistungsorganisationen, Banken und Wirtschaftsunternehmen schaffen Strukturen, die es ihnen erlauben, mehr oder weniger die Interessen von privilegierten (meist städtischen) Minderheiten zu verfolgen. Solange die Armen - die Mehrheit - nicht organisiert sind, bleiben sie vom politischen und wirtschaftlichen „System“ ausgegrenzt, politisch machtlos und wirtschaftlich uninteressant. Das heißt natürlich nicht, dass die „Armen“ eine homogene Gruppe ohne Interessenkonflikte darstellen. Es bedeutet aber, dass ungleiche Ressourcenausstattung und ungleicher Zugang zu wirtschaftlichen Möglichkeiten wachstumshemmend wirken und damit Massenarmut verursachen.

Die Analyse z. B. der ländlichen Armut im östlichen und südlichen Afrika belegt diese Erfahrung. Die meisten Armen in dieser Region leben in Gegenden mit mittlerem bis hohem Potential für landwirtschaftliche Entwicklung. Das vorhandene Potential wird aber offensichtlich nicht genutzt. Wenn die natürlichen Ressourcen selbst nicht die Erklärung für die ländliche Armut liefern, so müssen die Gründe im Zugang zu Produktionsmitteln und Märkten liegen. Die Produktions- und Vermarktungsstruktur wurde in der Kolonialzeit auf die spezifischen Interessen der Kolonialherren ausgerichtet; die Einheimischen wurden aus der eigenständigen Erzeugung marktfähiger Landwirtschaftsprodukte herausgedrängt, um den Bedarf an Arbeitskräften auf den Farmen und in den Minen zu decken, wobei die Frauen im Dorf zurückblieben (was die Feminisierung der Armut erheblich verstärkte).

Mit der Unabhängigkeit änderten sich diese Strukturen insoweit, als jetzt eine kleine, politisch wie wirtschaftlich dominierende einheimische Elite an die Stelle der Kolonialmächte trat und mit Hilfe halbstaatlicher Versorgungs- und Vermarktungsorganisationen die Zugänge so regelte, dass vorrangig die eigenen Pfründen gesichert wurden. Die Entwicklung der ländlichen Gebiete wurde so von einem institutionellen System geleitet, das nicht die Interessen der ländlichen Armen vertrat und nicht von diesen kontrolliert werden konnte. Korruption und Fehlallokation von Produktionsfaktoren sind diesem System grundlegend immanent und stellen nicht etwa ungewollte Fehlentwicklungen dar.

In vielen Ländern Afrikas wurden in jüngster Zeit die staatlichen Monopole im Bereich der Landwirtschaft aufgelöst. Die Folge ist ein institutionelles Vakuum, das allmählich durch private Unternehmen gefüllt wird. In dieser Situation besteht die Herausforderung darin, privatwirtschaftliche Lösungen so zu fördern, dass die Interessen der armen Kleinbauern institutionell abgesichert werden.

Der Bogen ist weiter zu spannen: Im Zeichen der Wirtschaftsglobalisierung muss öffentlichen Investitionen zur Armutsbekämpfung (einschließlich Entwicklungshilfe) vor allem die Aufgabe gestellt werden, die Bedingungen für einen gesicherten Zugang der Armen zum formellen Privatsektor zu schaffen. Diese „Vermittlungsfunktion“ bezieht sich nicht nur auf den Zugang zum nationalen und internationalen Markt, sondern eben auch auf einen institutionellen Rahmen, der den Armen die Entwicklungsmöglichkeiten der Privatwirtschaft erschließt.

In der Arbeit von IFAD beispielsweise, als Fonds für landwirtschaftliche Entwicklung gegründet und lange Zeit dem traditionellen Projektdenken verhaftet, haben diese Erkenntnisse zu völlig neuartigen Ansätzen geführt. Nicht mehr die Entwicklung „der Landwirtschaft“ ist das Ziel, sondern die Förderung der ländlichen Armen. Die jüngsten Vorhaben in Zimbabwe, Mosambik und Sambia verzichten völlig auf die direkte Förderung der landwirtschaftlichen Produktion und direkte Investitionen in die physische Infrastruktur. Sie fördern stattdessen den Aufbau der institutionellen Infrastruktur durch die Organisation der ländlichen Armen und deren Beziehung zum ländlichen Privatsektor (Handel, Verarbeitungs- und Dienstleistungsunternehmen).

Was den Zugang zu technischem Know-how angeht, bestand der klassische Projektweg darin, Techniken und Kenntnisse anzubieten, die Experten für notwendig und richtig erachteten, und den Gebrauch dieser Techniken und die dafür erforderlichen Fähigkeiten zu vermitteln. Ein institutioneller Ansatz hingegen, der einen effektiven Zugang zu Technologien garantiert, versteht die ländlichen Armen als Suchende nach möglichen Alternativen und als Evaluierer der jeweiligen Angebote.

Im Hinblick auf die finanziellen Ressourcen ist heute weithin akzeptiert, dass nicht die Kredite und Zinsen das Hauptproblem für die ländliche Entwicklung sind. Es geht vielmehr um die Organisation des Zugangs zu Finanzmitteln und um Produktionsbedingungen, die Sparen ermöglichen und Investitionen rentabel machen. Der herkömmliche Ansatz war das Kreditlinien-Projekt, das i. d. R. über staatliche Banken abgewickelt wurde und dem Kreditnehmer weitgehend vorschrieb, wie der Kredit zu nutzen ist, und das oft obligatorische Input-Pakete einschloss.

Der neue Weg der institutionellen Förderung hilft den Armen dabei, ihre eigenen Ressourcen zu mobilisieren und lokale Spar- und Kreditsysteme aufzubauen, die ihnen eigene Entscheidungen über Bedingungen und Nutzung der Kredite ermöglichen, und diese bei Bedarf an kommerzielle Finanzinstitutionen anzubinden. Die finanzielle Eigenständigkeit von Mikrofinanzorganisationen und Finanzintermediären, d. h. ihre Unabhängigkeit von externen Subventionen, ist eine entscheidende Voraussetzung für die breitenwirksame Reduzierung von Armut. Der Erfolg externer Förderung ist daran zu messen, wie viele Haushalte nachhaltig die Armutsschwelle überwinden - und gleichermaßen an der wirtschaftlichen „Lebensfähigkeit“ der involvierten Institutionen. Das Fehlen institutioneller Grundlagen erklärt, warum die entwicklungspolitische Landschaft vor allem im Finanzsektor mit Ruinen von Pilotvorhaben übersät ist.

Bei der Vermarktung spielt der institutionelle Aspekt ebenfalls eine entscheidende Rolle. In Afrika ist oft der Zugang zu Transportwegen (z. B. Straßen) ein kritischer Punkt. Mit Hilfe der klassischen Projektförderung wurden zwar Straßen gebaut, deren Unterhalt aber nicht institutionell abgesichert, nicht zuletzt, weil Anreizkriterien verkannt wurden: Lokale Eliten verdienen oft an geberfinanziertem Straßenbau und haben daher mehr Interesse an neuen Straßenprojekten als an der Erhaltung von Straßen in lokaler Trägerschaft. Trotz mangelnder Infrastruktur wirkt sich die Öffnung der Märkte auch in armen ländlichen Gebieten aus. Was der Marktteilnehmer neben gesicherten Transportwegen braucht, sind vor allem angemessene Preise, ausreichende Dienstleistungen und Informationen über Möglichkeiten und Anforderungen des Marktes. Es sind Institutionen und nicht zeitlich begrenzte Projekte, die die makroökonomischen Rahmenbedingungen für ländliche Produzenten nachhaltig beeinflussen.

4. Förderung von Institutionen:
Neue Herausforderung an die EZ

Wie kommt ein Land oder eine Gesellschaft zu entwicklungs- und wachstumsfördernden Institutionen? Wie die Geschichte des Westens gezeigt hat, ist die Entwicklung von Institutionen weder ein zufälliger noch ein natürlicher Prozess. Der Antrieb für die Institutionenbildung waren Interessen. Was bedeutet das für die Entwicklungszusammenarbeit?

Die Interessen der Armen stellen den Ausgangspunkt für Überlegungen zu einer Strategie der institutionellen Förderung dar, zu der folgende Elemente gehören müssten:

• Vorhandene Institutionen sind darauf zu überprüfen, inwieweit sie die Armen selbst beteiligen. Dadurch lässt sich vermeiden, dass Geber - wie häufig in der Vergangenheit - Institutionen unterstützen, die den Interessen der Armen zuwiderhandeln. Das schließt die Frage ein, ob Regierungen politische Konzepte zur Armutsbekämpfung haben und wie sich das in den Haushaltsausgaben niederschlägt.

• Institutionelle Hilfe auf lokaler Ebene muss zunächst die Armen durch Beratung, Training usw. befähigen, sich zu organisieren, um ihren Einfluss in kommunalen Gremien zu sichern. Die Kommunen selbst gilt es dann bei ihrer Interessenvertretung gegenüber höheren Ebenen der Verwaltung zu unterstützen und ihnen Hilfen bei der Planung und Organisation kommunaler Aufgaben anzubieten.

• Auf der Ebene der Regierung müssen institutionelle Reformen (z. B. Dezentralisierung) gefördert werden, die Raum schaffen für die Mitgestaltung von Entscheidungsprozessen durch die Armen. Hier zeigt sich die vitale Bedeutung von „guter Regierungsführung“ für die Armutsbekämpfung. Es muss Anliegen der Geberorganisationen sein, die Verantwortlichkeit staatlicher Organisationen gegenüber den Bürgern ebenso einzufordern wie die Schaffung institutioneller Zugänge zu Ressourcen. Geberorganisationen müssen „Anwälte“ der Armen sein. Sie können nicht nur durch eine gezielte Förderung, sondern auch durch ihr politisches Gewicht die für die Armen einer Region wichtigen Institutionen unterstützen.

• Schließlich kann EZ vertikal und horizontal die institutionellen Verbindungen von Makro- und Mikroebene fördern, die für einen gewaltlosen Interessenausgleich notwendig sind: z. B. Justizwesen, Kommunikations- und Informationsstrukturen, Anbindung von Mikrofinanzinstitutionen an den Bankensektor. Es muss darauf hingewirkt werden, dass Gegenmacht (bargaining power) der Armen aufgebaut wird, und zwar durch Stärkung ihrer Position als Marktteilnehmer und durch Institutionalisierung der Verantwortlichkeit (accountability) öffentlicher Einrichtungen. Diese Notwendigkeit wird verstärkt durch den Globalisierungsprozess, der wirtschaftliche Macht weiter konzentriert und zentralisiert - weg von der lokalen Ebene und von den Armen.

• Auf globaler Ebene stellt sich die Frage, wie die Spannung zu überbrücken ist zwischen der jeweils individuellen Ausstattung einzelner Länder mit sozialen, politischen und ökonomischen Institutionen einerseits und andererseits den Anforderungen des internationalen Wettbewerbs und der globalen Zusammenarbeit (z. B. Harmonisierung von Standards und Normen). Ein Großteil der Anstrengungen, die internationale Finanzarchitektur zu stärken, zielt darauf ab, mehr Stabilität und Transparenz durch die Entwicklung international anerkannter Standards zu erreichen. Diese Standards und Regeln können auch auf nationaler Ebene die institutionelle Grundlage des Reform- und Entwicklungsprozesses festigen - unter zwei Voraussetzungen: 1. „Ownership“ der Länder am Reformprozess und 2. Teilhabe der armen Bevölkerungsgruppen.

Viele der Probleme, die es zu lösen gilt - Standards, Verhältnis von öffentlichem zu privatem Sektor, Qualität des Steuersystems, Wettbewerbsstruktur - betreffen die soziale und politische Entscheidungsfindung eines Landes im Kern. Diese ownership ist nicht nur die von nationalen Regierungen gegenüber internationalen Gebern, sondern auch die der Bevölkerung am politischen Entscheidungsprozess in ihren Ländern. Hier braucht es über demokratische Wahlen hinaus Mechanismen zur Einbeziehung der civil society - Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände, einheimische NROs, religiöse Gruppen und andere Vereinigungen - in Entscheidungsprozesse zu Entwicklungsfragen. Nicht zuletzt sind auch Parlamente gefordert, ihre Aufsichtsfunktion konsequenter und kompetenter wahrzunehmen.

Konkrete Vorhaben zur Institutionenförderung müssen die spezifischen kulturellen und gesellschaftlichen Gegebenheiten berücksichtigen. Allgemeingültige Rezepte wird es auch in Zukunft nicht geben. Die hier vorgetragenen Überlegungen sollen einen Anstoss zur Entwicklung einer Konzeption der Institutionenförderung geben - ein Thema, das auch von der entwicklungspolitischen Forschung vernachlässigt wurde. Die Grundgedanken sind durchaus nicht völlig neu. Ansätze hierzu gibt es gerade in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit: angefangen mit den Vorhaben der politischen Stiftungen zum Aufbau pluralistischer Gesellschaftsstrukturen über die Förderung von Trägerstrukturen u. a. durch GTZ und DSE bis hin zu den neueren Bemühungen zur Unterstützung entwicklungswichtiger Rahmenbedingungen, die sich jetzt - endlich - auch in der Organisationsstruktur des BMZ niederschlagen (z. B. in einer eigenen Arbeitseinheit für Menschenrechts- und Demokratieförderung).

Als konkretes Beispiel kann das Programm zur Verbesserung von Wassereinzugsgebieten in Maharashtra/Indien dienen: Am Beginn des Programms stand die Qualifizierung dörflicher Selbsthilfegemeinschaften durch eine indische NRO. Der nächste Schritt war der Aufbau eines Netzwerks, das neben sektorrelevanten Behörden, NROs, Landwirtschaftsbank usw. auch KfW, GTZ und Misereor als deutsche Partner umfasste mit dem Ziel, vertraglich vereinbarte Dienstleistungen für die dörflichen Gemeinschaften zu erbringen, so dass diese örtliche Aufgaben eigenverantwortlich durchführen können. Das Ergebnis sind nicht nur eine nachhaltige Entwicklung der Wassereinzugsgebiete, sondern auch substantielle Änderungen einschlägiger Landesgesetze und seit März 2000 eine „common guideline for watershed development“ der Unionsregierung, die das institution-building-Konzept des indisch-deutschen Programms weitestgehend übernahm. Was jetzt ansteht, ist mainstreaming, d. h. die konsequente Ausrichtung der gesamten Entwicklungszusammenarbeit auf die institutionellen Voraussetzungen für Entwicklung.

Die multilateralen Entwicklungsorganisationen, allen voran Weltbank und UNDP, gehen offenbar auch in diese Richtung. Der Weltentwicklungsbericht 1999/2000 „Entering the 21st Century“ definierte erste Handlungsfelder. Sie lösen den über viele Jahre hin gültigen Washington Consensus durch einen konzeptionellen Rahmen ab, der die institutionelle Struktur für die Formulierung und Implementierung makroökonomischer Reformpolitiken einbezieht: (1) Governance, (2) Rechtssystem, (3) Finanzinstitutionen, (4) Wettbewerb und Regulierung. Der Bericht betont, dass der Prozess der Entwicklung von Politiken und Institutionen in einem Land ebenso wichtig sei wie die Policy selbst.

Die Prozessorientierung spielt gerade bei der Armutsbekämpfung eine besondere Rolle (wie bereits das BMZ-Konzept zur selbsthilfeorientierten Armutsbekämpfung betont hat). Partnerländer sollten künftig den Schwerpunkt auf solche Entwicklungsstrategien legen, die im gegenseitigen Konsens durchgeführt werden, entweder mittels internationaler Abkommen zwischen Ländern, oder durch konstitutionelle und institutionelle Arrangements zwischen verschiedenen Ebenen der Regierung und Teilen der Zivilgesellschaft eines Landes. Institutionelle Entwicklung muss, so der Bericht, auf Partnerschaft, Verhandlung, Koordination und Regulierung gründen.

Institutionenförderung
als Schwerpunkt der Hilfe

Bekämpfung von Armut muss an den Strukturen ansetzen, die Entwicklung behindern und Armut verursachen. Armut bedeutet Machtlosigkeit. Wenn dem so ist, muss der Schwerpunkt der Hilfe konsequenterweise auf dem Auf- und Ausbau von Institutionen liegen, mit deren Hilfe die Armen ihre Interessen vertreten und den Zugang zu Ressourcen organisieren oder nötigenfalls auch erstreiten können. Um dies zu erreichen, muss die Entwicklungshilfe sozusagen vom Kopf auf die Füße gestellt werden. Die Basis müssen lokale Institutionen sein, die den Armen die Macht geben, die Spielregeln für ihr Handeln mitzubestimmen. Aber „local empowerment“ und die Entwicklung von Institutionen der Armen reichen allein nicht aus. Erst wenn die Armen mit ihren Interessen auch in Institutionen auf nationaler Ebene vertreten sind, wird es eine Politik für die Armen geben.

1) Frey, Bruno S.: Ökonomie ist Sozialwissenschaft. Die Anwendung der Ökonomie auf neue Gebiete. München 1990, S. 2-3