E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 4, April 2000, S. 102-104)

Das seit etwa vier Jahren vom BMZ verfolgte Ziel einer intensiveren Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft hat zwar in einzelnen Projekten zu ersten Erfolgen geführt, ermangelt aber bisher einer konsistenten Strategie. Die 1999 eingerichtete „PPP-Fazilität“ ist zu sehr auf Einzelprojekte orientiert. Die öffentlich-private Partnerschaft zwischen Entwicklungspolitik und Wirtschaft kann aber nur dann dazu beitragen, entwicklungspolitische Ziele zu verwirklichen, wenn sie in die vom BMZ definierten Kooperationsschwerpunkte im jeweiligen Partnerland eingegliedert wird. Daran mangelt es bisher, meint Ralf Wegener

Seit etwa vier Jahren verfolgt das BMZ das Ziel, durch eine verbreiterte Kooperation mit dem (deutschen) Privatsektor die Qualität, aber auch die Quantität der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit (EZ) zu steigern. Dafür hat sich die englischsprachige Bezeichnung Public-Private Partnership (PPP) eingebürgert. Seit Anfang 1999 gibt es dafür den speziellen Haushaltstitel 68611, die sogenannte „PPP-Fazilität“ (Förderung entwicklungswichtiger Beiträge der deutschen Wirtschaft und ihrer Einrichtungen).

PPP ist aufwendig

Bei Public-Private Partnership handelt es sich um die gemeinsame und partnerschaftliche Wahrnehmung von Aufgaben durch Staat und private Unternehmen. „Gemeinsam“ bezieht sich dabei auf das Betätigungsfeld, verschieden sind jedoch Motive und Ziele.1 Die Unternehmen werden nicht mehr als Auftragnehmer der Öffentlichen Hand verstanden, sondern als gleichberechtigte Partner. Unterscheiden lassen sich dabei eine strategische und eine operative Ebene.

Auf der strategischen Ebene ist das Ziel, mit Vertretern der Wirtschaft überlegene Problemlösungskonzepte jenseits eingeübter EZ-Ansätze zu erarbeiten (z. B. durch systematische und intensive Kommunikation mit Unternehmen der Siedlungswasserwirtschaft in Peru).

Auf der operativen Ebene müssen sich diese Konzepte bewähren, d. h. als maßgeschneiderte Projekte in einem Maßnahmenverbund zu positiven strukturbildenden Effekten im Partnerland beitragen (z. B. die Wasserver- und -entsorgung in Elbasan, Albanien).2

Während bei PPP auf der operativen Ebene zwischen den Beteiligten weitgehend verbindliche, gerichtlich durchsetzbare Verträge geschlossen werden, handelt es sich auf der strategischen Ebene vor allem um Vereinbarungen, die die Institutionenökonomie als „selbstdurchsetzende Verträge“ bezeichnet (s. Kasten). Auf dieser für das BMZ wichtigen strategischen Ebene ist PPP mit hohen Transaktionskosten verbunden. Diese erhöhten Transaktionskosten sind aber keine Schwäche, sondern unvermeidlich, da sie die neue Qualität der Zusammenarbeit zwischen den Partnern widerspiegeln. Der erhöhte Aufwand deutet darauf hin, dass es sich um eine anspruchsvollere und ambitioniertere Beziehung zwischen den Beteiligten handelt. Werden auf der strategischen Ebene verlässliche Rahmenvereinbarungen über das Zielsystem und die Arbeitsteilung der Akteure getroffen, muss auf der operationalen Ebene nicht bei jeder Einzelmaßnahme das Rad neue erfunden werden - das spart Kosten und beschleunigt die Umsetzung.

Aus Sicht der staatlichen EZ erschließt die gemeinsame Betätigung mit dem Privatsektor ein potenziell sehr breites Kooperationsspektrum in und mit einem Partnerland. Ziel ist dabei die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung im Partnerland. Die Verantwortung für die Aufgabenerfüllung und die Gemeinwohlorientierung verbleibt gleichwohl beim Staat. Das Motiv der Unternehmen des Privatsektors für die Partnerschaft ist ihre Gewinnerzielungsabsicht. Die Partnerschaft soll die Effektivität, Effizienz, ökonomische Nachhaltigkeit und Signifikanz der Leistungserbringung sichern, wo das staatliche Anreizsystem allein dies nicht gewährleisten kann. In der Tat erfolgt die Kooperation mit den Privaten nicht trotz, sondern wegen deren Gewinnerzielungsabsicht.3

Im Folgenden wird der Frage nachgegangen, welche Probleme sich bei der Implementierung des PPP-Ansatzes bisher abzeichnen. Dabei handelt es sich nicht um eine Evaluierung, sondern um Beobachtungen, die in zahlreichen Gesprächen mit Vertretern aus EZ-Institutionen und privaten Unternehmen im In- und Ausland gemacht wurden.

Probleme bei der Umsetzung
des PPP-Ansatzes

• Der Bekanntheitsgrad von Public-Private Partnership im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit ist inzwischen relativ hoch, jedoch sind die Vorstellungen über die Ausgestaltung und Umsetzung des Ansatzes häufig noch wenig konkret. Dies liegt zunächst daran, dass Teile des EZ-Personals bzw. der Privatwirtschaft noch nicht von der grundsätzlichen Wirksamkeit des Konzepts überzeugt werden konnten. Hier lebt offenbar die Wahrnehmung einer Dichotomie von Staat und Privat (bzw. von Hierarchie und Markt) fort, die die wachsende Bedeutung von Netzwerken als überlegene Problemlösungsagentur ignoriert.

• Im Rahmen von PPP hat das BMZ Elemente einer Modernisierung der staatlichen deutschen Entwicklungsverwaltung (einschließlich ihrer Durchführungsorganisationen) eingeführt. Verfahren wurden gestrafft und ein Teil der öffentlichen Ressourcenverantwortung an die Durchführungsorganisationen delegiert. Diese Reformen sind jedoch auf die PPP-Fazilität begrenzt. Weiterhin beherrscht Input statt Ergebnisorientierung das Verwaltungshandeln. Eine zentrale Forderung des New-Public-Management-Konzeptes wurde also nicht erfüllt und eine Anreizstruktur aufrecht erhalten, die „Mittelabflussdruck“ erzeugt. Ermutigend ist, dass im Jahr 1999 eine Reihe von PPP-Anfragen, die aus der Privatwirtschaft kamen, von DEG und GTZ aus entwicklungspolitischen Gründen abgelehnt wurden, obwohl das mögliche Zusagevolumen bei weitem noch nicht ausgeschöpft war.

• Das Ziel, PPP als Querschnittsthema in den Länderreferaten des BMZ und den Durchführungsorganisationen zu etablieren,4 ist bisher nicht erreicht worden. In der Wahrnehmung von PPP dominieren weiterhin die PPP-Fazilität und damit die kleinteiligen Maßnahmen eines ursprünglich als subsidiär konzipierten Instruments. Mit diesem Haushaltstitel ist ein reaktiver Ansatz verbunden, d. h. die Initiative zu PPP-Maßnahmen geht vom Privatsektor aus. Auf diese Weise sind die Maßnahmen jedoch nur ungenügend mit den Kooperationsschwerpunkten des Partnerlandes verknüpft. Bei der KfW zeichnen sich Erfolge ab, PPP-Komponenten in die Länderkooperation zu integrieren.

• Für die Privatwirtschaft ist die deutsche Entwicklungszusammenarbeit z. Z. nur ein begrenzt attraktiver Partner. Zwar sind deutsche entwicklungspolitische Institutionen weltweit vertreten, aufgrund der mangelnden Schwerpunktbildung sind sie jedoch zu wenig systematisch mit den Kommunikations- und Entscheidungsstrukturen des Partnerlandes vernetzt. Negativ wirkt sich die Zersplitterung der deutschen entwicklungspolitischen Institutionenlandschaft aus. Kooperationsangebote an die Privatwirtschaft, die TZ-, FZ- und PZ-Komponenten verbinden, sind nur schwer realisierbar.

• Auf Seiten der Privatwirtschaft lässt sich immer wieder Subventionsmentalität erkennen. Die verfügbaren öffentlichen Mittel werden zwar beansprucht, jedoch geht damit nur begrenzt der Wille einher, das Zielsystem der EZ zu akzeptieren und einen signifikanten Eigenbeitrag zu der PPP-Maßnahme zu leisten.

Reformbedarf

Um PPP zum Erfolg zu führen, muss die deutsche Entwicklungszusammenarbeit ein attraktiverer Partner für die Privatwirtschaft werden, ohne ihr entwicklungspolitisches Zielsystem aufzugeben. Eine qualitätsmindernde Vereinnahmung durch die Privatwirtschaft kann die EZ nur abwehren, wenn sie aufgrund der Attraktivität für den Privatsektor über ausreichend Definitionsmacht innerhalb der Partnerschaft verfügt. Tatsächlich ist die von der EZ beanspruchte Türöffner- und Vermittlerfunktion für leistungsfähige Partner aus der Privatwirtschaft attraktiver als die ohnehin zunehmend geringeren Finanzspritzen. Diese Rolle können die EZ-Institutionen jedoch nur ausfüllen, wenn gleichzeitig in ausreichender Weise die Interessen des Partnerlandes berücksichtigt werden. Nur so kann PPP einen Beitrag leisten, die entwicklungspolitische Qualität (und in begrenztem Umfang auch die Quantität) der Kooperation mit den Partnerländern zu steigern. Dazu fünf Vorschläge:

• Die Akzeptanz einer Partnerschaft mit der Privatwirtschaft muss unter den Mitarbeitern der entwicklungspolitischen Institutionen und insbesondere in den Länderreferaten des BMZ erhöht werden. Dazu ist ein systematisches change management in den beteiligten Institutionen notwendig. Gemeinsam mit der Privatwirtschaft muss ein breiterer Konsens über Möglichkeiten und Grenzen von PPP hergestellt werden als bisher.

• Die EZ sollte sich in der Kooperation mit den Partnerländern auf jeweils wenige Schwerpunkte konzentrieren. So könnte sichergestellt werden, dass trotz schrumpfender Haushalte eine ausreichende (personelle) Präsenz der EZ auf den relevanten funktionalen Ebenen (mikro, meso und makro) und räumlichen Ebenen (national und lokal) des Kooperationsschwerpunktes im Partnerland gewährleistet ist, um die angestrebten Struktureffekte zu bewirken. Die staatliche EZ sollte sich mit ihren Beiträgen innerhalb der Partnerschaften auf ihre komparativen Vorteile konzentrieren, z. B. den politischen Dialog über die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen im Partnerland, die Schaffung leistungsfähiger (halb-)öffentlicher Institutionen auf der Mesoebene und die finanzielle Absicherung gegen politische Risiken. Die in der PPP-Fazilität angelegte starke Konzentration auf die Mikroebene begünstigt punktuelle Lösungen ohne Breitenwirkung. Die verbesserte Koordinierung innerhalb der deutschen EZ und mit anderen Gebern muss auch an dieser Stelle eingefordert werden. Die Schwerpunktbildung hilft, der Anspruchsfalle zu entgehen, viel zu wollen und wenig zu erreichen.

• Die Partnerregierungen müssen stärker als in der Vergangenheit in den PPP-Ansatz eingebunden werden. Ihnen kommt in der Entwicklungszusammenarbeit die Kernverantwortung zu. Oft kann bzw. muss inzwischen an Bemühungen des Partnerlandes angeknüpft werden, die Privatwirtschaft in die Erfüllung öffentlicher Aufgaben einzubinden. Die Systematisierung dieser Kooperationsform müsste sich in den Länderkonzepten niederschlagen. Dabei sollte sowohl die konzeptionelle Vorbereitung und Weiterentwicklung der Kooperationsschwerpunkte als auch die Weiterentwicklung einzelner PPP-Maßnahmen vom Vorschlag zur Durchführungsreife stärker vor Ort in den Partnerländern geleistet werden. Denkbar wäre auch, dass in den Regierungsvereinbarungen nicht mehr einzelne Projekte beschlossen, sondern Rahmenabkommen über die jeweiligen Kooperationsschwerpunkte mit den dazugehörigen strategischen Zielen, Zeiträumen und Zusagevolumen vereinbart werden. Dazu sind sowohl auf der strategischen wie auf der operativen Ebene leistungsfähige Außenstrukturen notwendig (diese Aussage gilt nicht allein für das Querschnittsthema PPP). Die Erfahrung anderer Geber zeigt, dass funktionstüchtige Informations- und Kooperationsstrukturen vor Ort die Attraktivität der EZ als gleichwertiger Partner für leistungsfähige Privatunternehmen steigern können. Bisher verfügt nur die GTZ über nennenswerte Auslandsstrukturen, die den anderen Durchführungsorganisationen jedoch nur bedingt zur Verfügung stehen. Diese können im gegebenen Organisationsmodell der bilateralen deutschen EZ auf der strategischen Ebene keinesfalls die ministerielle Dezentralisierung ersetzen. Die Dezentralisierung der GTZ darf nicht mit der Dezentralisierung der gesamten EZ verwechselt werden. Optimal wäre ohnehin ein koheränter Auftritt aller staatlichen EZ-Institutionen.

• Die Entwicklungszusammenarbeit sollte eine engere Zusammenarbeit mit den Institutionen der Außenwirtschaftsförderung suchen. Informationen über die mit dem Partnerland vereinbarten Kooperationsschwerpunkte, die jeweils konkret angestrebten Ziele und die spezifischen Problemlagen sollten über die Außenhandelskammern, Botschaften, die Bundesstelle für Außenhandelsinformation (BfAI) und die Branchenverbände systematisch in die Privatwirtschaft vermittelt werden. Auf der Grundlage eines derartigen Informationssystems wären die Unternehmen aufgefordert, spezifische Lösungskomponenten vorzuschlagen. Erste sektorale Dialogforen (z. B. mit der Wasserwirtschaft) wurden bereits durchgeführt und sollten weiterverfolgt werden. Das Instrumentarium der Außenwirtschaftsförderung (z. B. Investitionsgarantien) kann stärker als Ergänzung zu den Instrumenten der Entwicklungszusammenarbeit genutzt werden. Anstöße wie die „Infrastrukturinitiative“ der Bundesregierung (in deren Rahmen BMWi und AA deutsche Unternehmen unterstützen, die als Anbieter von Infrastrukturleistungen international tätig werden wollen) sollten als zusätzliche Chance für die EZ begriffen werden. Voraussetzung dafür ist eine stärkere Abstimmung mit Programmen des BMWi oder des BMBF. Ziel dieser engeren Abstimmung dürfte aber nicht eine Außenwirtschaftsförderung durch die Hintertür sein, sondern die aktive und gezielte Mobilisierung privater Ressourcen zur Lösung der gemeinsam mit dem Partnerland identifizierten entwicklungspolitischen Problemfelder. Dabei müssen der OECD-Konsensus und das Beihilfe- bzw. Wettbewerbsrecht der EU als sinnvolle Grenzen respektiert werden.

• Die Privatwirtschaft muss das Zielsystem der Entwicklungszusammenarbeit respektieren. Leistungsfähige Strukturen der Kooperation mit dem Partnerland basieren auf Vertrauen. Privatwirtschaftliche Akteure sollten akzeptieren, dass eine vorbehaltlose Durchsetzung der Einzelinteressen von Unternehmen durch die Entwicklungszusammenarbeit dieses Vertrauen gefährdet. Die EZ kann die Verwendung öffentlicher Mittel nur rechtfertigen, wenn dadurch im Partnerland zusätzliche Entwicklungseffekte angestoßen werden. Für dieses Verständnis muss geworben werden.

Erste Erfahrungen

Die Durchführungsorganisationen werten derzeit die ersten Erfahrungen mit PPP-Maßnahmen aus und haben bereits Vorschläge für die verbesserte Implementierung der PPP-Fazilität erarbeitet. Von der KfW wurde eine Versicherungsfazilität zur Absicherung von Projektvorbereitungskosten vorgeschlagen, die einen angemessenen Teil des finanziellen Risikos beim Privatsektor belässt. Die Diskussion um PPP hat neue Impulse in die entwicklungspolitische Institutionenlandschaft gebracht. Nun muss aus der Vielfalt der Vorschläge eine konsistente Umsetzungsstrategie entwickelt werden. Dem BMZ kommt auf der strategischen Ebene innerhalb der deutschen EZ notwendigerweise eine Schlüsselrolle zu. Hier entscheidet sich, inwieweit das BMZ tatsächlich „strategiefähig“ ist, d. h. nicht nur neue Begriffe prägt, sondern die dahinterstehenden Ideen auch in einem komplexen Interessengeflecht konsistent durchsetzen kann. Letztlich verbirgt sich hinter PPP ein Konzept der Verwaltungsreform, und diese ist eine überaus anspruchsvolle Aufgabe. Der Erfolg und damit die Attraktivität der bilateralen EZ für die Partnerländer wird künftig verstärkt davon abhängen, dass es ihr gelingt, als glaubwürdiger Mittler öffentlich-private Entwicklungspartnerschaften mit überlegener Problemlösungskapazität zu initiieren.

1) Vgl. Christoph Gusy: Privatisierung als Herausforderung an Rechtspolitik und Rechtsdogmatik, in: C. Gusy (Hrsg.): Privatisierung von Staatsaufgaben. Kriterien - Grenzen - Folgen, Baden-Baden, 1998, S. 336
2) Zu beiden Beispielen vgl. Klaus Gihr: Partnerschaft bei Finanzierung von Infrastruktur, in: E+Z 2000:2, S. 39
3) Vgl. Benno Engels: PPP - Hoffnungsträger oder trügerische Hoffnung? in: E+Z 2000:2, S. 42
4) Vgl. Heidemarie Wieczorek-Zeul: Entwicklungszusammenarbeit und Privatwirtschaft, in: E+Z 2000:2, S. 36