E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 4, April 2002, S. 108 - 111)

Der "Erdgipfel" von Rio 1992 hat, jedenfalls dem Anspruch nach, zu einem neuen Paradigma der Entwicklungspolitik geführt. Dessen Umsetzung in die Praxis erweist sich als mühsamer Prozess, weil er Interessen und Machtkonstellationen berührt, und weil er eine langfristige Perspektive erfordert, die mit der kurzfristigen Perspektive von Politikern und Unternehmern immer wieder kollidiert.
Stephan Paulus beschreibt die Erfahrungen, die die GTZ mit der Umsetzung des Konzeptes gemacht hat, und die dazu entwickelten Strategien: Sie müssen wirtschaftliche, soziale und ökologische Perspektiven gleichermaßen berücksichtigen, und sie müssen unterschiedliche Akteure dazu bringen, Mitverantwortung zu übernehmen.

1. Nachhaltige Entwicklung ist Leitbild
für langfristige Reformprozesse

Die Entwicklungspolitik will im Rahmen der Internationalen Zusammenarbeit zu nachhaltiger Entwicklung beitragen. Dies verlangt auch auf Seiten der entwicklungspolitischen Institutionen Lernprozesse und eine Weiterentwicklung ihrer Dienstleistungen, denn nachhaltige Entwicklung ist in erster Linie ein Leitbild für einen langfristigen Reformprozess.

Integration wirtschaftlicher, sozialer
und ökologischer Ziele

Das Leitbild Nachhaltige Entwicklung folgt aus der Erkenntnis, dass wirtschaftliche und soziale Entwicklung sowie die Erhaltung der Ökosysteme miteinander zusammenhängen: Das eine darf nicht auf Kosten des anderen gehen, sondern wirtschaftliche, soziale und ökologische Ziele müssen miteinander integriert werden. Es handelt sich also nicht um ein ökologisches, sondern um ein übergreifendes Entwicklungsleitbild. Anstatt die "Grenzen des Wachstums" und damit Verzicht und letztlich Konfrontation zu betonen, setzt nachhaltige Entwicklung auf Vorsorge, Effizienzerhöhung, Integration, Innovation und Kooperation in einem partnerschaftlichen Aushandlungsprozess.

Der "Erdgipfel" von Rio brachte 1992 mit der Agenda 21 ein Aktionsprogramm hervor, das neben der Erhaltung und nachhaltigen Nutzung der natürlichen Lebensgrundlagen auch Armutsbekämpfung, Veränderung der Konsumgewohnheiten, Bevölkerungs- und Gesundheitspolitik ebenso wie Demokratisierung und die Stärkung der Rolle wichtiger Gruppen umfasst. Nur in diesem übergreifenden Sinn kann nachhaltige Entwicklung auf globaler Ebene als Leitbild Akzeptanz finden.

Die Umsetzung des
Leitbildes Nachhaltige Entwicklung
erfordert einen langen Atem

Die Erfahrungen seit Rio zeigen allerorten, dass die Umsetzung des Paradigmenwechsels zu nachhaltiger Entwicklung in der Praxis ein mühsamer Prozess ist. Hierfür gibt es eine Reihe von Gründen.

• Das Leitbild bietet Leitplanken für einen Aushandlungsprozess, aber kein konkretes Ziel. Dieser Prozess berührt Interessenlagen und Machtkonstellationen, er findet in einem Konfliktterrain statt. Er stellt hohe Ansprüche an die Verhandlungs-, Kooperations- und Konfliktfähigkeit aller Interessengruppen, an die Bildung von Allianzen und an institutionalisierte Bahnen, in denen ein solcher Prozess fair organisiert werden kann.
• Einer langfristigen Perspektive stehen kurze Wahlperioden, Jahresabschlüsse in Unternehmen, akute Armut und Handlungszwänge aufgrund kurzfristiger Ereignisse gegenüber. Insbesondere die geforderte Ökologisierung von Wirtschaft und Gesellschaft, aber auch die Berücksichtigung der Belange armer und benachteiligter Gruppen stoßen deshalb häufig auf Blockaden.
• Nachhaltige Entwicklung beruht auf einem ganzheitlichen und globalen Problemverständnis. Praktisches Handeln in Politik und Wirtschaft ist aber nach wie vor weitgehend sektoral organisiert. Sektorübergreifende Strukturen und Abstimmungsmechanismen sind häufig zu schwach, um dieses Defizit zu kompensieren.
• Nachhaltige Entwicklung erfordert Entscheidungen und Veränderungen auf der globalen, auf der nationalen und auf der lokalen Ebene. Immer wieder muss geklärt werden, welche Fragen auf welcher Ebene am besten zu behandeln sind, und wie die Kohärenz zwischen diesen Ebenen verbessert werden kann. Nachhaltige Entwicklung geht deshalb einher mit Globalisierung und Dezentralisierung.

Wenn wir im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung leisten wollen, dann müssen wir uns nicht zuletzt auch daran messen lassen, inwieweit unsere Arbeit dazu beiträgt, diese und andere Hürden schrittweise abzubauen.

2. Beiträge im Rahmen der
Technischen Zusammenarbeit

Die internationale Zusammenarbeit spielt eine wichtige Rolle bei der Umsetzung des Leitbilds Nachhaltige Entwicklung. Sie ist ein Transmissionsriemen, um die vielzitierte "gemeinsame, aber differenzierte Verantwortung" von Nord und Süd, West und Ost Realität werden zu lassen.

Ein Teil davon ist die Technische Zusammenarbeit (TZ). Sie leistet ihre Beiträge in unterschiedlichen Handlungsfeldern, von Armutsbekämpfung über Umwelt- und Ressourcenschutz, globale Umweltpolitik, Wasser, Energie, Bildung, ländliche Entwicklung, AIDS-Bekämpfung, Demokratisierung, Staatsreform bis hin zu Krisenprävention. Einige dieser Handlungsfelder sollen hier näher beleuchtet werden.

Ohne Armutsbekämpfung keine
nachhaltige Entwicklung - ohne ökologische
Nachhaltigkeit keine Armutsbekämpfung

Der Zusammenhang zwischen Armut, Umwelt und Entwicklung ist nicht zu leugnen. Er besteht in beiden Richtungen: Umweltprobleme tragen zur Armut bei, und Armut trägt zu Umweltproblemen bei - wobei letzterer Zusammenhang häufig in seiner Bedeutung gegenüber anderen Umwelteinflüssen (etwa der Industrialisierung) überschätzt wird. Diesen Nexus zu brechen, erfordert Veränderungen auf allen Ebenen, von der nationalen Politik bis zur lokalen Selbsthilfe - und auch in der Entwicklungszusammenarbeit.

Die im engeren Sinne sozialpolitische, sektorpolitische und wirtschaftspolitische Beratung muss die Partner dabei unterstützen, Armutsbekämpfung in allen Ressorts als Ziel und Maßstab ihrer Politik zu verankern. Auch weiterhin bleiben aber - neben der Politikberatung und Sektorreform - zielgruppenorientierte Ansätze der Armutsbekämpfung in Bereichen wie ländliche Entwicklung, Bildung, Kleingewerbeförderung, Gender usw. wichtige Elemente der Programme.

Beispiel:
Armutsminderungsstrategien
und nachhaltige Entwicklung

Im Zuge der Entschuldungsinitiative arbeiten viele Staaten zur Zeit an sogenannten Armutsminderungsstrategiepapieren (PRSP). Dies ist seit Ende 1999 eine Auflage von Weltbank und IWF für alle stark verschuldeten armen Länder (HIPC) und inzwischen auch für alle Länder, die ein Anrecht auf die niedrig verzinsten Kredite der Weltbank-Tochter IDA haben. Ziel ist es, die Entwicklungsstrategien dieser Länder auf das Ziel der Armutsbekämpfung zu fokussieren, und entsprechend auch die EZ-Mittel bzw. die durch Entschuldung frei werdenden Mittel. Die deutsche TZ unterstützt diesen Prozess im Auftrag des BMZ in insgesamt 13 afrikanischen Ländern (z. B. Mauretanien, Côte d’Ivoire, Kamerun).

Es ist noch zu früh, diesen Prozess in seiner Wirkung endgültig zu bewerten. Wir können jedoch bereits jetzt erkennen, dass in zahlreichen Ländern (auch aufgrund des hohen Zeitdrucks) die Partizipation aller Ressorts und insbesondere auch der Zivilgesellschaft noch zu wünschen lässt. PRSP müssen aber, um Wirkung zu zeigen, auf dem Commitment aller Akteure beruhen und auch deren Interessen berücksichtigen. Deshalb richten sich die deutschen Beiträge bei der Unterstützung der PRSP-Prozesse v. a. auf die Förderung der Partizipation. PRSP müssen außerdem langfristig ausgerichtet sein und auf einem breiten Verständnis von Armutsbekämpfung beruhen. Das heißt auch, dass wirtschaftliche, soziale und ökologische Aspekte zu berücksichtigen sind. Auch dieser Anspruch wird von vielen PRSP-Prozessen noch nicht erfüllt. Insbesondere müssen PRSP-Prozesse mit bereits laufenden Planungsprozessen, etwa nationalen Aktionsplänen zur Desertifikationsbekämpfung und nationalen Umweltaktionsplänen, besser verknüpft werden. In Mauretanien z. B. unterstützt die GTZ sowohl die Ausarbeitung eines PRSP als auch die Erarbeitung von nationalen Strategien zur Desertifikationsbekämpfung und zur Erhaltung der biologischen Vielfalt. Dabei ist uns eine Verknüpfung der unterschiedlichen Prozesse ein wichtiges Anliegen.

Die GTZ begrüßt, dass das Entwicklungshilfe-Komitee (DAC) der OECD auf Ministerebene eine Erklärung verabschiedet hat, die ausdrücklich in diese Richtung weist - sie fordert, dass PRSP und alle anderen strategischen Initiativen sich am Leitbild der nachhaltigen Entwicklung orientieren müssen. Hierzu gibt es auch eine konkrete OECD-DAC-Leitlinie, an der wir aktiv mitgewirkt haben (Strategies for Sustainable Development: A Practical Guidance for Development Co-operation, 2001).

Entwicklung auf Kosten der Umwelt
bleibt ein Irrweg

Die Umweltpolitik steht weltweit vor großen Herausforderungen. Umweltpolitik fungiert dabei zugleich als eigenständiges Ressort und als Querschnittspolitik, die an der Ökologisierung aller Sektoren beteiligt ist - entsprechend muss sie auch gestärkt werden. Viele der Umsetzungskompetenzen (z. B. Abfallmanagement, Wasser und Abwasser, Waldwirtschaft und Naturschutz etc.) sind nicht in den Umweltressorts gebündelt. Umweltpolitik konkurriert insofern mit Nutzungsinteressen in anderen Ressorts. Deshalb ist sie auf den Dialog zwischen den Ressorts angewiesen und muss übergreifende Regelungsmuster entwickeln helfen, die in die verschiedensten Sektoren hineinwirken und dort Strategien einer nachhaltigen Ressourcennutzung verankern.

Umweltpolitikberatung ist deshalb Teil des politischen Prozesses. Eine Politik der Nachhaltigkeit ist mit der Stärkung pluralistischer und dezentraler Strukturen, mit Partizipation, mit der Bildung strategischer Allianzen, mit strukturellen Reformen, mit der Schaffung eines Konsenses über die langfristigen Ziele der Politik und mit neuen Formen der politischen Steuerung verbunden. Deshalb verstehen wir unsere Arbeit - unterhalb der Regimeebene - immer auch als Beitrag zur Demokratisierung.

Beispiel:
Nationale Waldprogramme

Nationale Waldprogramme (NFP) sind Bestandteil nationaler Nachhaltigkeitsstrategien. Der NFP-Ansatz wurde maßgeblich von der GTZ mitentwickelt und erprobt, z. B. in Indonesien, Vietnam, Honduras, Ecuador, Äthiopien und Uganda. Ziel ist es, die Erhaltung, Bewirtschaftung und nachhaltige Entwicklung der Wälder zu gewährleisten. Ein nationales Waldprogramm ist ein politischer Prozess, der durch Konsultationen und öffentliche Debatten Transparenz herstellt, Verhandlungen zwischen Partnern mit ihren Partikularinteressen ermöglicht und eine kontinuierliche Konsensfindung erlaubt. Im Vordergrund steht die Klärung von Mandaten, Aufgaben, Rechten und Verpflichtungen der Akteure und ihrer Institutionen. Dabei kommt der Dezentralisierung der Entscheidungsgewalt eine besondere Bedeutung zu. Wesentliche Elemente von nationalen Waldprogrammen sind:

• eine Nationale Walderklärung, die eine Vision und die politische Verpflichtung zu nachhaltiger Waldbewirtschaftung enthält;
• eine Bestandaufnahme (Sector Review) zur Analyse des Waldsektors und seiner Bezüge zu anderen Sektoren im Kontext nachhaltiger Entwicklung;
• politische, gesetzliche und institutionelle Reformen, die sowohl sektorale wie sektorübergreifende Aspekte betreffen;
• Ziele und Strategien für den Waldsektor, einschließlich einer Finanzierungsstrategie zur Umsetzung nachhaltiger Waldwirtschaft;
• Aktionspläne und Investitionsprogramme sowie die Umsetzung von Maßnahmen und Aktivitäten, einschließlich Capacity Building, Monitoring und Evaluierung sowie Mechanismen zur Koordination, Partizipation und Lösung von Konflikten.

Als Instrumente einer wirksamen Formulierung und Umsetzung nationaler Waldprogramme dienen Partnerschaftsabkommen für den Wald. Dazu gehört auch die Bündelung von Einzelmaßnahmen in sinnvollen, geberübergreifend finanzierten Programmansätzen. Die Partnerschaftsabkommen können auf nationaler wie dezentraler Ebene etabliert werden, z. B. zwischen Forstverwaltungen, lokaler Bevölkerung und Privatsektor.

Keine Zukunft ohne Wasser

Wasser ist ein Schlüssel für nachhaltige Entwicklung und die Verbesserung der Lebensbedingungen der Menschen. Die Bewirtschaftung und der Schutz der Wasserressourcen ist Aufgabe des Staates, der dabei mit der Wirtschaft und den gesellschaftlichen Kräften zusammenarbeiten sollte. Dabei ist es sinnvoll, Flussgebiete als Ansatzpunkt zu wählen.

Der Staat und die Kommunen müssen dafür sorgen, dass die Wasserversorgung und Abwasserentsorgung funktioniert und möglichst dezentral organisiert wird. Dabei muss aber die Infrastruktur nicht zwingend in staatlicher Hand liegen. Die Selbsthilfekräfte von Dorfgemeinschaften und landwirtschaftlichen Nutzergruppen sowie die Finanzkraft und die Managementfähigkeiten von privaten Firmen sollte stärker genutzt werden. Um dringend benötigte Investitionen in die Wasserwirtschaft zu lenken, bedarf es einer Reform der öffentlichen und kommunalen Finanzsysteme, der Herstellung eines belastbaren Rechtsrahmens für private Investitionen und besserer Kostendeckung im Betrieb.

Die Verringerung der spezifischen Wasserverbräuche und die Kreislaufführung von Wasser sollte Vorrang vor der Erschließung neuer Wasservorkommen erhalten, weil dies fast immer billiger, umweltfreundlicher und zudem konfliktvorbeugend ist.

Beispiel:
Wasserversorgung in Burkina Faso -
Beteiligung des Privatsektors

In Ouagadougou, der Hauptstadt von Burkina Faso, können sich heute auch die Armen sauberes Wasser leisten. Dafür sorgte die Umstrukturierung der städtischen Wasserversorgung, die vor zehn Jahren mit Unterstützung der GTZ in Angriff genommen wurde.

In der ganzen Stadt wurden Armutsgebiete über zentrale Zapfsäulen an das städtische Wasserversorgungssystem angeschlossen. Diese Postes d’eau autonomes sind Brunnen mit eigener elektrischer Pumpe; das geförderte Wasser wird leicht gechlort. An den Zapfsäulen verkaufen private Lizenznehmer das Wasser an die Bevölkerung. Die Wasserpreise für arme Bevölkerungsschichten wurden dadurch deutlich reduziert. Früher wurde das Wasser von privaten Händlern per Fass ins Haus gebracht. Dabei war der Preis für einen Kubikmeter etwa dreieinhalb mal höher als heute an der Zapfsäule. Dazu kam, dass die Preise je nach Jahreszeit unterschiedlich hoch waren: In den Monaten Februar bis April, wenn die Hitze am größten ist, explodierten die Preise, das Wasser kostete bei Lieferung ins Haus etwa 36 mal so viel wie jetzt an der Zapfsäule. Allerdings ist geplant, die Wasserpreise künftig zu erhöhen.

Nachhaltige Stadtentwicklung
auf den Weg bringen

In der Vergangenheit hat die Entwicklungszusammenarbeit prioritär versucht, die Lebensbedingungen der Menschen in den ländlichen Gebieten zu verbessern, um die Abwanderung in die Städte (Landflucht) zu vermindern. Die gegenwärtigen Trends zeigen jedoch, dass entwicklungspolitische Ziele wie Armutsbekämpfung und nachhaltige Entwicklung sich nur dann erreichen lassen, wenn wir uns den Herausforderungen auch im städtischen Raum stellen.

Städte und Gemeinden müssen lebenswert gestaltet werden, ohne dass die Folgen der Verstädterung zu einer unbezahlbaren Hypothek für künftige Generationen werden. Dabei ist die Beteiligung und Mitwirkung der Kommunen und der in ihnen lebenden Menschen ein entscheidender Faktor. Unter anderem geht es darum, in Konsultationsprozessen zwischen Politik, Verwaltung, Wirtschaft, Nichtregierungsorganisationen sowie Bürgerinnen und Bürgern eine "Lokale Agenda 21" zu erarbeiten und umzusetzen. Die Stärkung der kommunalen Selbstverwaltungskapazitäten, die Wohnungspolitik, das Land- und Umweltmanagement, die Slumsanierung, die Verkehrspolitik, die Verbesserung der städtischen Infrastrukturdienstleistungen und die lokale Wirtschaftsförderung sind weitere Eckpfeiler unserer Beiträge zu einer nachhaltigen Stadtentwicklung.

Beispiel:
Aufbau kommunaler Netzwerke
in Lateinamerika

In fast allen Ländern Lateinamerikas fehlt es an geeigneten Aus- und Fortbildungsmöglichkeiten für das Aufgabengebiet Nachhaltige Stadtentwicklung (Lokale Agenda 21) und an entsprechenden praxisorientierten Arbeitshilfen. Ziel eines überregionalen GTZ-Projekts in Lateinamerika (Chile, Costa Rica, Ecuador, Kolumbien, Peru) ist es, Stadtverwaltungen und zivilgesellschaftliche Gruppen zu qualifizieren, um ihre lokalen Entwicklungsprozesse in Partnerschaft mit den gesellschaftlichen Kräften nachhaltig zu steuern. Ergebnisse dieses Projekts sind die Weiterentwicklung von Trainingsmaterialien, der Aufbau von Trainingskapazitäten, die Vermittlung der Trainingsinhalte an interessierte Kommunen, die Unterstützung bei der Umsetzung der Trainingsinhalte sowie die Stärkung des Projektträgers ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives, eine internationale Umweltagentur der Gemeinden) in seiner Funktion als regionaler Netzwerkknoten und Trainingsinstitut für nachhaltige Stadtentwicklung in Lateinamerika.

Dieses Projekt zeigt Wege auf, wie auf lokaler Ebene Vertreter von Politik, Kommunalverwaltung, verschiedenen gesellschaftlichen Interessengruppen und die breite Bevölkerung Prozesse der Lokalen Agenda 21 als Beitrag zur Armutsminderung und Nachhaltigkeit initiieren und umsetzen können. Der regionale Ansatz ermöglicht, dass Erfahrungen aus verschiedenen Ländern verfügbar und für gegenseitige Lernprozesse nutzbar sind.

3. Wege zu nachhaltiger Entwicklung:
Aus Erfahrung lernen

Das alte chinesische Sprichwort "Gibst du einem Menschen einen Fisch, nährt er sich einen Tag lang. Lehrst du ihn das Fischen, nährt er sich ein Leben lang" galt lange als Leitmotiv für nachhaltige Entwicklungszusammenarbeit. Heute steht "Capacity Development" für einen umfassenderen Ansatz. Auf Grund zunehmender Komplexität der Problemlagen wissen wir, dass zielgruppenorientierte Arbeit "vor Ort" allein nur eine begrenzte Reichweite hat, so wichtig sie bleibt. Die Handlungskompetenz von Menschen und Organisationen ergibt sich nicht nur aus ihren eigenen Strategien und Stärken, sondern auch aus dem Handeln anderer Akteure und aus den institutionellen Arrangements und Rahmenbedingungen, unter denen sie handeln. Diese zu verändern, ist Teil des politischen Prozesses und erfordert die Bildung strategischer Allianzen.

Die Grafik verdeutlicht, welche Kompetenzen nach unserer Erfahrung wichtig sind, um auf lokaler, nationaler oder globaler Ebene Strategien nachhaltiger Entwicklung erfolgreich zu erarbeiten und umzusetzen. Strategisches Handeln im Zeichen nachhaltiger Entwicklung erfordert sowohl hinsichtlich der Art seines Zustandekommens als auch hinsichtlich seiner Inhalte ein anderes Vorgehen als klassisches sektorales Handeln. Handlungsstrategien für nachhaltige Entwicklung können sich auf wenige Problemlagen konzentrieren oder auf viele. Sie können Nachhaltigkeitsstrategie, Armutsstrategie oder ganz anders heißen. Jede Strategie kann zu einer Strategie nachhaltiger Entwicklung heranwachsen, wenn sie:

• unabhängig von ihrem sektoralen Fokus wirtschaftliche, soziale und ökologische Perspektiven gleichermaßen berücksichtigt,
• Ziele, Probleme und Lösungsansätze in ihrer kurzfristigen und langfristigen Bedeutung gegeneinander abwägt,
• in einen Prozess eingebettet ist, der es den unterschiedlichen Akteuren in Staat, Privatwirtschaft und Zivilgesellschaft erlaubt, Mitverantwortung für die Strategie zu übernehmen.

Die TZ konzentriert ihre Dienstleistungen auf die Gestaltung des Prozesses. Zur inhaltlichen Seite der Strategie bietet sie fachliche und methodische Beratung an, überlässt sie jedoch prinzipiell der Verantwortung und Ownership der Klienten. Unser Beratungsanspruch ist es, eine ausgewogene Balance zwischen Ergebnisorientierung einerseits und Prozessqualität andererseits herzustellen. Nur dann - so glauben wir auf Grund unserer Erfahrung - kann eine Strategie nachhaltiger Entwicklung "einen Unterschied machen".

4. Es ist noch ein weiter Weg

Internationale Zusammenarbeit kann wichtige Beiträge zu nachhaltiger Entwicklung leisten. Dies umso mehr, je mehr sie an verschiedenen Ebenen ansetzt, je mehr sie die 3 Dimensionen nachhaltiger Entwicklung berücksichtigt und an den Schnittstellen arbeitet, je langfristiger sie ausgelegt ist (ohne allerdings kurzfristige Probleme aus den Augen zu verlieren), und je deutlicher sie im eigentlichen Sinne "Capacity Development" ist.

Wenn wir nach den Beiträgen unserer Arbeit zu nachhaltiger Entwicklung in Entwicklungsländern fragen, dürfen wir allerdings eins nicht vergessen: auch wir in der Bundesrepublik müssen - Stichwort gemeinsame, aber differenzierte Verantwortung - unsere Verantwortung für nachhaltige Entwicklung einlösen. Nachhaltige Entwicklung in Entwicklungsländern und anderswo, das schließt zwangsläufig die Hinterfragung auch unserer eigenen Konsummuster, unserer Energiepolitik, unserer Agrar- und Handelspolitik ein. Denn nicht alles, was für Deutschland nachhaltig ist, ist auch für die Welt insgesamt nachhaltig. Diesen Aspekt macht eine Anekdote sehr schön deutlich, die Mahatma Gandhi zugeschrieben wird:

Eine Frau kommt zu Gandhi und sagt: "Bitte bring meinen Sohn davon ab, zu viel Zucker zu essen." Gandhi antwortet: "Komm in zwei Wochen wieder." Als die Frau nach zwei Wochen fragt, warum er ihrer Bitte nicht gleich nachkommen wollte, antwortet Gandhi: "Weil deine Bitte mir bewusst gemacht hat, dass ich selbst zu viel Zucker esse. Also musste ich erst selbst lernen, mit weniger Zucker auszukommen. Jetzt bin ich so weit, dass ich mit deinem Sohn sprechen kann."