E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 4, April 2002, S. 119 - 121)

Zehn Jahre nach der Umwelt- und Entwicklungskonferenz von Rio zeigt sich, dass die Politik wenig getan hat, um den Weg für eine nachhaltige Entwicklung zu bahnen. Die Wälder werden weiter abgeholzt, die CO₂-Emissionen nehmen zu statt ab, die Hälfte der Weltbevölkerung leidet an Krankheiten, die durch unsauberes Trinkwasser verursacht werden. Schon in Rio war allen Beteiligten klar, dass nur "neue und zusätzliche Finanzmittel" dazu verhelfen könnten, die gesetzten Ziele zu erreichen. Das ist in Vergessenheit geraten, die Finanzmittel sind geschrumpft. Daran wird sich, so vermutet Barbara Unmüßig, auch in Johannesburg nichts ändern: Globale Nachhaltigkeitspolitik steht unter dem Freihandelsvorbehalt - umgekehrt sollte es sein.

Johannesburg wird vom 26. August bis zum 4. September 2002 der Gastgeber für den UN-Weltgipfel für Nachhaltige Entwicklung sein. Dieser Gipfel soll zehn Jahre nach der "Umwelt- und Entwicklungskonferenz" in Rio de Janeiro (Juni 1992) Bilanz ziehen und "aktionsorientierte Entscheidungen" auf den Weg bringen. Die in Rio gegründete UN-Kommission für Nachhaltige Entwicklung (CSD) fungiert als Vorbereitungsausschuss des Gipfels. Zwei Vorbereitungstreffen im April in New York und Anfang Juni in Bali (Indonesien) sind noch geplant.

Ein blutleerer Vorbereitungsprozess

Allmählich konturieren sich eine Tagesordnung und die Arbeitsweise für Johannesburg. Wichtige Themen wie die sozialen und ökologischen Folgen der Globalisierung oder nicht-nachhaltige Muster von Produktion und Konsum sollen besprochen werden. Auf der Agenda für Johannesburg werden auch einige Schlüsselsektoren wie Wasser und Energie stehen, die für eine nachhaltige und gleichzeitig armutsüberwindende Politik von besonderer Bedeutung sind.

Eine interessante und teilweise kontroverse Diskussion gibt es zurzeit über das Selbstverständnis des Weltgipfels und darüber, welcher Art die Ergebnisse sein sollen. Bei der letzten Vorbereitungskonferenz im Februar in New York wurde deutlich, dass der UN-Gipfel nicht als rein staatliche Veranstaltung, sondern als breites gesellschaftliches Projekt betrachtet wird. Einerseits soll es ein zwischen den UN-Staaten ausgehandeltes Schlusskommuniqué geben. Gleichzeitig will die UN auch "partnerschaftliche Abkommen" zwischen Einzelstaaten, aber auch zwischen allen anderen sogenannten "Stake-holders" des Prozesses akzeptieren. Jeder "Teilhaber" der Konferenz soll sich zu etwas verpflichten und "Verantwortung" für eine nachhaltige Entwicklung nicht mehr an die Politik allein delegieren dürfen. Im UN-Jargon werden diese Partnerschaften "Typ-2-Ergebnisse" genannt. Bislang fehlen jegliche Kriterien für derartige Abkommen; offensichtlich darf jeder in Johannesburg seine guten Ideen zur Rettung des Planeten einbringen.

Mut machende und vorzeigbare Einzelinitiativen (best practices) sollen augenscheinlich davon ablenken, dass die Erfolgsbilanzen der Regierungen zehn Jahre nach Rio nicht allzu positiv ausfallen. Dies ist als komplementärer Ansatz durchaus begrüßenswert; aber die Handlungsunfähigkeit von Regierungen, die richtigen Rahmenbedingungen für eine globale Nachhaltigkeitspolitik zu setzen, könnte so aus dem Blickfeld geraten.

Unter Nichtregierungsorganisationen löst diese Vereinnahmungsstrategie bereits einige Kontroversen aus. Große internationale Netzwerke wie das International Forum on Globalisation, Friends of the Earth International (FOEI) oder das Third World Network sehen diese neue Variante der "Privatisierung von Politik" mit großer Sorge, und sie wollen bis zur nächsten Vorbereitungssitzung im April ihre Haltung dazu klären. Andere, wie die britische Organisation UNED, die den Rio-Folgeprozess seit vielen Jahren sehr aktiv begleitet, organisieren bereits eine große Konferenz in Johannesburg, bei der "partnerschaftliche Abkommen" mit Großkonzernen wie Aventis eine zentrale Rolle spielen sollen.

Ungeachtet dieser strategischen und konzeptionellen Differenzen nehmen NROs weltweit den UN-Gipfel zum Anlass, die globalen und lokalen Umwelt- und Entwicklungsprobleme wieder stärker ins öffentliche Bewusstsein zu rücken. In Deutschland hat sich unter dem Dach des Forums Umwelt & Entwicklung ein breites Bündnis von NROs formiert, das eigene konstruktive Vorschläge für eine sozial-ökologische Entwicklung macht und den offiziellen Vorbereitungsprozess beeinflussen möchte.

Ende Februar hat die Rio+10-Kampagne einen Kampagnenaufruf und zehn Kernforderungen sowie einige geplante Aktionen der Öffentlichkeit vorgestellt.1 Damit verbindet sich die Hoffnung, auch mitten im Wahlkampf die Verantwortung Deutschlands für globale Umwelt- und Entwicklungskrisen zu thematisieren. Die Bundesregierung soll sich dafür einsetzen, dass von Johannesburg neue Impulse für eine sozial und ökologisch gerechte Gestaltung der Globalisierung ausgehen und konkrete Aktionspläne oder gar völkerrechtsverbindliche Strategien für eine zukunftsfähige Energie- und Wasserversorgung verabschiedet werden.

Aufbruchstimmung verflogen -
der Norden in der
Glaubwürdigkeitslücke

Stichworte wie Friedensdividende und globale nachhaltige Entwicklung signalisierten Anfang der 90er Jahre eine Aufbruchstimmung für eine neue internationale Politik, die sich endlich mit den Zukunftsfragen der Menschheit - der Überwindung der weltweiten Armut und der globalen Umweltzerstörung - beschäftigen sollte. Die zahlreichen Konsense und Kompromisse, die in Rio zwischen den Regierungen in Nord und Süd erzielt worden waren, nährten zunächst Hoffnung. Die Bilanz des inzwischen Erreichten fällt jedoch äußerst dürftig aus.

Die Wälder, die für den Erhalt der Artenvielfalt so wichtig sind, verschwinden weltweit. Der Verlust biologischer Vielfalt und die großflächige Abholzung schreiten weiter voran. Bis heute sind etwa 80 % der einstigen Urwälder verschwunden. Afrika und Asien haben bereits über 90 % ihrer Urwälder verloren und in 78 Ländern, darunter fast ganz Europa, sind sie vollständig zerstört. Die weltweite Entwaldungsrate liegt bei 15 bis 20 Millionen Hektar pro Jahr, eine Fläche dreimal so groß wie die Schweiz. Hält diese rasante Zerstörungsrate an, wird laut Greenpeace Anfang des nächsten Jahrhunderts mit Ausnahme von ein paar größeren Gebieten in Papua-Neuguinea, im Kongobecken und in Amazonien wenig vom tropischen Regenwald übrig geblieben sein. In Kanada fällt jährlich eine Million Hektar Wald der Säge zum Opfer. Die weltweite Nachfrage nach Papier und weiteren Holzprodukten sind die Ursachen für diese teilweise irreversible Entwicklung.

Nur etwa 10 % der Wälder stehen weltweit unter Schutz. Aktuell sind 149 Länder in neun internationalen Initiativen engagiert, um Kriterien und Indikatoren für ein nachhaltiges Waldmanagement zu entwerfen. Am erfolgreichsten sind bislang die (privaten) Initiativen des Forest Stewardship Council (FSC). Das FSC wurde 1993 in Toronto von Vertretern von Umweltorganisationen, Forstwirten, der Holzindustrie, Organisationen indigener Völker, waldnutzenden Gemeinden und Zertifizierungsorganisationen für Waldprodukte aus 25 Ländern gegründet mit dem Ziel, die umweltgerechte und sozialverträgliche Bewirtschaftung der Wälder weltweit zu fördern.

Für Johannesburg liegen bislang keine Pläne vor, wie der Abholzung Einhalt geboten werden könnte. Seit Jahren durchziehen die massiven wirtschaftlichen Interessen der Holznutzerfirmen die internationalen Verhandlungen. NROs fordern seit Jahren ein Protokoll, unter dem Dach der Konvention zum Schutz und Erhalt der biologischen Vielfalt, das die vielfältigen Schutz- und Nutzungsfunktionen des Waldes anerkennt.

Die Energie- und Klimakrise ist weltweit ungebrochen. Zwei Milliarden Menschen haben keinen Zugang zu Energiedienstleistungen, vor allem einkommensschwache Familien auf dem Land. Die Gewährleistung von kontinuierlicher Stromversorgung ist eine zentrale Herausforderung für die wirtschaftliche Entwicklung in Osteuropa (wo die Grundversorgung der Bevölkerung prinzipiell gesichert ist) und in nahezu allen Entwicklungsländern.

Die Versorgung mit Energiedienstleistungen für eine wachsende Bevölkerung müsste gerade aus klimapolitischen und sozialen Gründen mit einer offensiven weltweiten Effizienzpolitik und der Förderung erneuerbarer Energien verknüpft werden. Die Investitionen in die Energieeffizienz und Energieeinsparung sind weltweit trotz technischer Machbarkeit und dem Wissen um die riesigen Effizienzpotenziale im letzten Jahrzehnt zurückgegangen. Die Liberalisierung der Energiemärkte und die riesigen Subventionen für fossile und nukleare Energieträger (weltweit geschätzte 180 Mrd. Euro) drücken die Energiepreise und verringern damit die Anreize für Investitionen in die Energieeffizienz und in erneuerbare Energien. Deren weltweiter Anteil (ohne Wasserkraft) liegt bei nicht mehr als zwei Prozent.

Es ist zwar zu hoffen, dass bis Johannesburg die notwendigen Ratifizierungsurkunden für das Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls zustande kommen: Aber mit all seinen Schlupflöchern und Zugeständnissen liegt dieses weit unterhalb des klimapolitisch Notwendigen. In Rio wurde verabredet, dass die Emissionen klimaschädlicher Gase bis zum Jahr 2000 auf das Niveau des Jahres 1990 zurückgeführt werden sollen. Stattdessen sind bis 1999 weltweit die CO₂-Emissionen um durchschnittlich 7 % gestiegen. Das Kyoto-Protokoll der Klimarahmenkonvention verpflichtet die Industrieländer erst ab 2008 zu Treibhausgasreduktionen. Und der weltweit größte Pro-Kopf-Emittent USA, der jahrelang für Verwässerungen des Protokolls gesorgt hatte, hat sich inzwischen ganz aus diesem Prozess zurückgezogen.

NROs fordern deshalb eine globale Energiestrategie, die Rahmenbedingungen für eine nachhaltige Energiepolitik unter Klimaschutzaspekten und dem in zahlreichen UN-Resolutionen anerkannten "Recht auf Entwicklung" formuliert und daraus präzise Anforderungen an staatliche wie privatwirtschaftliche Akteure, multilaterale Finanzinstitutionen und Exportkreditagenturen ableitet. Eine solche Strategie wäre die dringliche Ergänzung zum internationalen Klimaschutz, der nur im Schneckentempo vorankommt.

Die globale Wasserkrise trifft vor allem die städtischen wie ländlichen Armen. Millionen leiden unter schwerer Wasserknappheit und unter menschenunwürdigen sanitären Verhältnissen. Bereits heute ist die Hälfte der Weltbevölkerung von Krankheiten betroffen, die auf den Konsum unsauberen Trinkwassers zurückgehen. Gleichzeitig gibt es einen verschwenderischen Umgang mit dem kostbaren Gut. Besonders in der Bewässerungslandwirtschaft sind die Effizienzpotenziale immens.

Ziel einer globalen Wasserstrategie, wie sie Nichtregierungsorganisationen fordern, müsste die flächendeckende Wasserver- und Abwasserentsorgung bis zum Jahr 2015 sein, um das Recht auf sauberes Trinkwasser und auf Zugang zu sanitären Einrichtungen als Menschenrecht einzulösen. Eine umfassende Reform des Wassersektors in den Entwicklungsländern ist dafür dringende Voraussetzung. Die Beteiligung des Privatsektors an der Lösung der internationalen Wasserkrise wird aus Sicht von NROs viel zu sehr als Allheilmittel angepriesen. Sie fordern stattdessen eine umfassende und unabhängige Bestandsaufnahme bisheriger Erfahrungen mit der Privatisierungspolitik im Wassersektor und eine Analyse möglicher Alternativen unter Beteiligung der Nutzer. (Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) hat eine solche Bestandsaufnahme bei der internationalen Wasserkonferenz im Dezember 2001 in Bonn zugesagt.) Auch für diesen zentralen Bereich wirkungsvoller Armutsbekämpfung und gleichzeitiger Schonung knapper Ressourcen ist bislang nicht deutlich, mit welchen konkreten Vorschlägen und Aktionsplänen die Regierungsvertreter nach Johannesburg fahren.

Finanzierung von
Umwelt und Entwicklung

Zur Glaubwürdigkeitslücke des Nordens gehört, dass die Industrieländer ihren vielfach gegebenen Versprechen, mehr Finanzmittel für die globale Armutsbekämpfung und den Umwelschutz zur Verfügung zu stellen, keineswegs entsprochen haben. Erinnern wir uns: Bei der UN-Konferenz 1992 wurde die Bereitstellung neuer und zusätzlicher Finanzmittel als eine Kernbedingung für den Erfolg der Beschlüsse von Rio de Janeiro angesehen. Damals wurde geschätzt, dass allein zur Umsetzung der Agenda 21 in den Entwicklungsländern zwischen 1993 und 2000 ein Betrag von 600 Mrd. US$ erforderlich wäre. Die Entwicklung in den 90er Jahren ist vor diesem Hintergrund niederschmetternd. Die Mittel für internationale Entwicklungszusammenarbeit stagnierten zunächst auf niedrigem Niveau und haben nun mit 0,22 Prozent des BSP der OECD-Länder einen historischen Tiefstand erreicht.

Die Stagnation der EZ-Mittel aus öffentlichen Haushalten und insgesamt die Erosion nationaler Steuereinnahmen lösten seit längerem eine Diskussion über die Notwendigkeit neuer Finanzquellen aus. Die UN-Finanzierungskonferenz (UNFfD) im März in Monterrey (Mexiko) und die Konferenz in Johannesburg sind der Auslöser für eine Reihe neuer Ideen, die versuchen, die Aufbringung neuer Finanzmittel für globale öffentliche Aufgaben mit ökologischen Lenkungswirkungen zu verknüpfen. Über die von den globalisierungskritischen Bewegungen hinaus geforderte Devisentransaktionssteuer, die die weltweiten Finanztransaktionen entschleunigen helfen soll, sind weitere Instrumente wie Abgaben, Zertifikate, Steuern (z. B. auf CO₂ und Flugbenzin) denkbar und notwendig. Für die Nutzung globaler Gemeinschaftsgüter, z. B. des internationalen Luftraums oder der Schifffahrt auf den Weltmeeren, schlägt nun der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung für Globale Umweltänderungen (WBGU) in seinem jüngsten Gutachten die Erhebung von Entgelten vor2.

Mit diesen Entgelten würden Finanzmittel aufgebracht, die ökologisch und sozial sinnvoll reinvestiert werden könnten und eine ökologische Lenkungswirkung hätten. Sie wären damit auch ein Einstieg in die Internalisierung externer Umweltkosten und als zentraler Baustein einer globalen Nachhaltigkeitspolitik unverzichtbar. Es ist jedoch nicht anzunehmen, dass es in Johannesburg einen Durchbruch für diese innovativen Finanzmechanismen geben wird. Hier könnte zu den Aktiva des UN-Gipfels schon gehören, wenn konkrete Prüfaufträge für deren Einführung in Auftrag gegeben werden.

Globale Gerechtigkeit
ökologisch gestalten?

Die in Rio verabschiedete Agenda 21 und die seither ratifizierten und weiterverhandelten Konventionen und ihre jeweiligen Protokolle hatten nicht die Kraft, der ökonomischen Globalisierung, wie sie vor allem in den Organisationen der Weltwirtschaft (Internationaler Währungsfonds, OECD, GATT/WTO) massiv vorangetrieben wurde, klare ökologische Grenzen zu ziehen, auch wenn es hier und da kleinere Erfolge wie das Biosafety-Protokoll gab, das immerhin die Verbreitung gentechnisch manipulierter Organismen einzudämmen versucht. Andere UN-Gipfel nach Rio, wie etwa der Weltsozialgipfel in Kopenhagen oder die Weltfrauenkonferenz in Peking, erreichten in der internationalen sozialen und geschlechtergerechten Gestaltung der Globalisierungsdynamik ebenfalls wenig.

Das in Rio mit der Agenda 21 beschworene Paradigma der Nachhaltigen Entwicklung hat selbst nie große Widerstandskräfte gegen die neoliberale Wirtschaftspolitik der 90er Jahre entwickelt. Den Dynamiken der wirtschaftlichen Liberalisierung und Privatisierung hatten die Kompromisse und Widersprüchlichkeiten des Rio-Prozesses nicht wirklich etwas entgegenzusetzen.

Das alltägliche Funktionieren der Weltwirtschaft und die damit verbundenen Stoffströme, der Ressourcenverbrauch und die Emissionen (inklusive Müll) sind der Kern der ökologischen Dimension der Globalisierung. Mit der Öffnung der Märkte, mit dem Wegfall zahlreicher Einfuhrbeschränkungen und Ausfuhrregeln usw. entwickelte sich eine Dimension von Technologietransfer und weltweitem Handel, die zu wachsendem Ressourcenverbrauch und Emissionsausstoß führte. Was wir national längst wissen, gilt auch international: Effizienzerfolge, wie sie durch technologische Innovationen auch weltweit stattfinden, eröffnen auch weitere Wachstumsperspektiven. Die Effizienzeffekte werden von den Wachstums- und Expansionseffekten wieder aufgezehrt.

Auch wenn die Hauptverantwortung für Ressourcenverbrauch und Emissionsausstöße eindeutig und immer noch bei den industrialisierten Ländern liegt und ihre Glaubwürdigkeitslücke immens ist, ist es erstaunlich, wie wenig sich die Verhandlungsführer der Regierungen der Entwicklungsländer mit aktiven Vorschlägen an der Lösung der Doppelkrise Umwelt und Entwicklung beteiligen. Sie verhandeln in den Umweltabkommen ebenso wie im Rahmen der WTO in der Regel (und ebenso wie ihre nördlichen Gegenüber) um Wettbewerbsvorteile ihrer modernen (weltmarktfähigen) Sektoren. Dass sie dabei in Fragen wie zum Beispiel dem Marktzugang für ihre Exportprodukte (Landwirtschaft, Textilien) an der hegemonialen Stellung der großen Wirtschaftsblöcke scheitern, ist das eine Ergebnis ihrer geringen Verhandlungsmacht. Dies kann jedoch nicht verdecken, dass auf der anderen Seite die Verbesserung der Lebensverhältnisse der Armen (gleiche Zugangsrechte zu Ressourcen, Recht auf sauberes Trinkwasser etc.) nicht zu den obersten Prioritäten der meisten Regierungen im Süden gehört, und dass die Durchsetzung von Umwelt- und Sozialstandards nicht als Entwicklung, sondern als Entwicklungshemmnis betrachtet wird.

Die zahlreichen Forderungen von Nichtregierungsorganisationen nach einer Investitionsordnung mit klaren, verbindlichen sozialen und ökologischen Standards für transnational agierende Unternehmen oder die Forderung, Umweltrecht endlich Vorrang vor dem Handelsrecht der WTO einzuräumen, dürften im Lichte dieser Interessenkonstellationen wenig Chancen für eine Umsetzung haben. Globale Nachhaltigkeitspolitik, so scheint es, wird von den Regierungen auch in Johannesburg unter den Freihandelsvorbehalt gestellt, statt endlich die sozialen und ökologischen Wirkungen der Freihandelsdoktrin zu analysieren. Auch die EU, die sonst so gern den umweltpolitischen Vorreiterstatus für sich reklamiert, hat sich bislang in keiner Weise durch eine aktive Rolle bei den Vorbereitungen hervorgetan. Der Rio-Folgeprozess war und ist integraler Bestandteil bestehender Macht- und Interessenkonstellationen. Für die Zivilgesellschaft, die für emanzipatorische Ziele und für eine gerechte soziale und ökologische Entwicklung streitet, gibt es keine Alternative, als sich im Vorfeld und in Johannesburg lautstark zu artikulieren, um die laufende und wenig ermutigende Agenda von Johannesburg zu verändern.

2) WBGU 2002: Entgelte für die Nutzung globaler Gemeinschaftsgüter. Politikpapier, Berlin