E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 5, Mai 2000, S. 146-148)

Niklas Luhmann hat ihn als eine der profiliertesten Figuren auf der Bühne der amerikanischen Verwaltungswissenschaft bezeichnet. Fred W. Riggs gilt als einer der Begründer jener Richtung seines Faches, die sich mit der Administration in Entwicklungsländern befasst. Nach Riggs ist die öffentliche Verwaltung in den Ländern des Südens nur verständlich in ihrem kulturellen, politischen und historischen Kontext, und diesen Zusammenhang bildet er auch sprachlich ab: Er spricht nicht von „Bürokratien“ in Entwicklungsländern, sondern von „Sala-Verwaltungen“ in „prismatischen Gesellschaften“.

I.

Fred Warren Riggs ist am 3. Juli 1917 in Kuling in China geboren und in diesem Lande auch aufgewachsen. Schon seine Kindheit konfrontierte ihn mit der empirischen Grundlage für die Hauptthese seines späteren wissenschaftlichen Werks: Sein Vater war ein amerikanischer Missionar, der versuchte, die Produktivität chinesischer Bauern durch die Vermittlung US-amerikanischer Agrartechnologie zu steigern. Die dabei gesammelten Erfahrungen über die weitgehende Irrelevanz dieser Technologie veranlassten ihn später, ein Forschungsprogramm an der Universität Nanking zu begründen, das sich der Entwicklung angepasster Technologien für die chinesische Landwirtschaft widmete.

Fred W. Riggs studierte Politikwissenschaft an den Universitäten von Nanking und Illinois. Es folgte ein Studium der Internationalen Beziehungen an der Fletcher School of Law and Diplomacy in Boston. Seinen Doktortitel erwarb er 1948 an der Columbia University mit einer Dissertation über die Abschaffung der US-amerikanischen Gesetze gegen die Zuwanderung von Chinesen.

Seine berufliche Laufbahn begann Riggs als Assistent der Geschäftsführung im Public Administration Clearing House, das zu Beginn der 50er Jahre gegründet worden war, um im Rahmen der von Präsident Truman initiierten amerikanischen Entwicklungshilfe und in Zusammenarbeit mit der UNO Verwaltungsreformprojekte in Entwicklungsländern durchzuführen.

1956 gab Riggs an der Yale University zusammen mit Herbert Kaufmann und Walter Sharp den ersten Kurs in den USA über vergleichende Verwaltungswissenschaft unter Berücksichtigung von Entwicklungsländern. Von 1956 bis 1967 unterrichtete Riggs an der Indiana University, mit Feldforschungen und Aufenthalten an Verwaltungsinstituten und Universitäten in Thailand, auf den Philippinen, in Indien und Nepal. Anschließend übernahm er einen Lehrstuhl für politische Wissenschaft an der Universität von Hawaii, den er bis zu seiner Emeritierung 1987 innehatte.

Als die „American Society for Public Administration“ 1960 eine neue Arbeitsgruppe zur vergleichenden Verwaltungswissenschaft („Comparative Administration Group“/CAG) gründete, auch mit der Zielsetzung, die wachsende Zahl von Experten zu unterstützen, die in Projekten der Verwaltungszusammenarbeit tätig waren, wurde Riggs ihr erster Vorsitzender und blieb dies bis 1971. In dieser Zeit verfasste er, aufbauend auf seinen Feldstudien in Thailand, ein Buch, das für die entwicklungsländerbezogene Verwaltungswissenschaft zum Standardwerk wurde: „Administration in Developing Countries: The Theory of Prismatic Society“.

Schon der Titel dieses frühen Werkes dokumentiert Riggs’ Bemühungen um Terminologie und Semantik. 1970 wurde er zum Mitbegründer des „Committee on Conceptual and Terminological Analysis“, eines Forschungskomitees, das sich im Rahmen der „Internationalen Vereinigung für Politikwissenschaft“ und später auch der „Internationalen Soziologenvereinigung“ sowie im Auftrag der UNESCO mit der eindeutigen Bezeichnung sozialwissenschaftlicher Konzepte befasste.

Seine praxisbezogene Arbeit brachte ihm diverse Ehrungen ein: Als erster Nichtasiate wurde er 1983 von der „Eastern Regional Organisation for Public Administration“ (EROPA) ausgezeichnet; 1991 erhielt er für seine Lebensverdienste in der Verwaltungswissenschaft den „Dwight Waldo Award“ der „Amerikanischen Gesellschaft für Öffentliche Verwaltung“.

II.

Riggs’ Denken über Verwaltung in Entwicklungsländern ist, so scheint es in der Retrospektive, vor allem von drei Einflüssen geprägt: dem zu Beginn der 50er Jahre vorherrschenden Strukturfunktionalismus, seinen eigenen Erfahrungen in China und seinen frühen entwicklungsgeschichtlich-vergleichenden Arbeiten.

Riggs’ Einstieg in Praxis und Wissenschaft der Entwicklungszusammenarbeit fiel zusammen mit dem Beginn der US-amerikanischen Entwicklungspolitik in den 50er Jahren. An deren Anfang stand eine Vielzahl von Länderstudien, denen allerdings ein gemeinsames Analyseraster fehlte. Soziologie und Politikwissenschaft (insbesondere vertreten durch Talcott Parsons und Gabriel Almond) bemühten sich, über die Fokussierung auf Funktionen in (politischen) Systemen diese Lücke zu schließen, und tauften diesen Ansatz Strukturfunktionalismus. Die Ausschließlichkeit der dabei verwendeten sogenannten Mustervariablen (z. B. Universalismus / Partikularismus etc.) zur Bezeichnung von Regimetypen bereitete der Beschreibung von Zuständen zwischen den Extremen bzw. von „dynamischen Zuständen“ oder „Zuständen im Übergang“ allerdings erhebliche Probleme.

Als freier wissenschaftlicher Schriftsteller beschäftigte sich Riggs in dieser Zeit mit den politischen Systemen von Äthiopien und Taiwan und stieß dabei auf das Auseinanderfallen zwischen rechtlichem Status und politischer Realität: Er erkannte in Äthiopien und dem China seiner Kindheit „anarchian regimes“, die formal als Staaten anerkannt sind, aber nach innen staatliche Funktionen nicht wahrnehmen können; die Republik China (Taiwan) klassifizierte er dagegen als „shadow state“, als Staat, der real existiert, aber formal nicht anerkannt ist.

In einem Beitrag über Äthiopien, den er 1951 für eine wissenschaftliche Enzyklopädie schrieb, setzte sich Riggs mit der historischen Organisation der Machtausübung in Erbmonarchien auseinander und entdeckte dabei die herausragende politische und administrative Bedeutung von Bürokratien (im Weber’schen Sinne eines Idealtypus), die es in vielen dieser Gesellschaften nicht gab: Indianische Könige vertrauten auf ein Netz von Spitzeln, um mögliche Komplotte abzuwehren; Mongolenherrscher setzten auf die gerechte Aufteilung des Reiches unter ihren Nachkommen; äthiopische Machthaber arrangierten einen blutigen Nachfolgekrieg - derjenige Sohn sollte die Krone bekommen, der sich militärisch gegen seine Konkurrenten (Brüder) durchsetzen konnte.

Im Kontrast dazu stand die Regelung im chinesischen Kaiserreich: eine Mandarin-Bürokratie, die sich durch Schriftlichkeit, einheitliche Amtssprache, Hauptamtlichkeit und Rekrutierung nach Fachwissen auszeichnete, sicherte den Erhalt des Reiches auch bei Herrscherwechsel. Diese Form bürokratischer Machtausübung, der Max Weber später zu wissenschaftlicher Geltung verhalf und die Gegenstand der Diskussion um die Übertragung europäischer Verwaltungsmodelle wurde, ist also keine europäische „Erfindung“; es hatte sie lange vorher auch in China (oder in Ägypten) gegeben.

Die Frage nach der Übertragbarkeit von Verwaltungsmodellen wurde in der Folge zu Riggs’ Schwerpunktthema - eine Frage, die bis dahin überhaupt nicht gestellt worden war. Ende der 50er Jahre war die Verwaltungswissenschaft im Sinne der Modernisierungstheorie von Woodrow Wilsons Diktum überzeugt, dass gute Verwaltungspraxis nicht vom politischen Regimetyp abhänge, sondern gleichsam über kulturübergreifende Fundamente und Prinzipien verfüge. Man war deshalb überrascht, als Praxiserfahrungen in der Verwaltungszusammenarbeit diese Auffassung wiederlegten.

Auch die Ford Foundation erwartete von der durch sie geförderten „Comparative Administration Group“ (CAG) die Entwicklung praktikabler Methoden für Verwaltungszusammenarbeit und Entwicklungsverwaltung. Diese Erwartungen wurden jedoch enttäuscht, als Riggs den Vorsitz der Gruppe übernahm. Er machte die CAG zu einem Intellektuellen-Forum, das sich um ein systematisches Verstehen der Übertragungsprobleme von Verwaltungspraktiken bemühte. Das führte zu einem vertieften Verständnis der Kulturabhängigkeit von Verwaltung. Diese kontingenztheoretische Sichtweise prägt Riggs’ Beschäftigung mit Fragen der vergleichenden Regierungs- und Verfassungslehre grundlegend. Nach seiner Auffassung ist das Funktionieren der Präsidialdemokratie in den USA nur die Ausnahme von der Regel, die besagt, dass die Parlamentarische Demokratie der Präsidialdemokratie als politisches System überlegen ist.

Das theoretische Fundament zu seiner These von der Kontextabhängigkeit der öffentlichen Verwaltung legte Riggs 1964 in seinem Buch „Administration in Developing Countries. The Theory of Prismatic Society“. Er geht davon aus, dass die Konfrontation von Tradition und Moderne in einer Gesellschaft zu einem eigenartigen Amalgam führt, das mit dem Dichotomiepaar „traditionell / modern“ oder „agrarisch / industriell“ nicht ausreichend zu beschreiben ist.

Derartige Amalgam-Gesellschaften bezeichnet Riggs in Anlehnung an die Sprache der Optik als „prismatische Gesellschaften“: Das in ein Prisma eintretende Licht ist einheitlich weiß, in Regenbogenfarben zerlegt kommt es wieder heraus. Das weiße, diffuse Sonnenlicht steht dabei für die Strukturen traditioneller Gesellschaften, „moderne Gesellschaften“ sind funktional differenziert, entsprechend den Farben des Regenbogens. Im Inneren des Prismas ist ein Übergangszustand zwischen Tradition und Moderne erreicht (bildlich gesprochen: zwischen Sonnenlicht und Spektralfarben), wie er typisch für Übergangsgesellschaften ist.

Übergangsgesellschaften sind für Riggs nicht ein Typ von Gesellschaft zwischen Tradition und Moderne, sondern Gesellschaften „eigenen Rechts“ mit eigenen Regeln und eigener Kultur: „The prismatic situation was neither traditional nor modern, but it contained novel elements generated by the juxtaposition of old and new social structures.“ Riggs verwirft damit die modernisierungstheoretische Notwendigkeit eines Übergangs zur Moderne.

Da den Entwicklungsländern jedoch ein modernes Verwaltungssystem aufgezwungen wurde, war das Resultat nicht Rationalität, sondern ein ausgeprägter Formalismus. Um den Anschein der Modernität zu erwecken, werden Verwaltungsformen übernommen, die sich mit traditionellen Institutionen vermischen und zu Fassaden erstarren. Um diesen Fassadencharakter begrifflich zu fassen, verzichtet Riggs auf gebräuchliches, der Verwaltungswissenschaft des Nordens entlehntes Vokabular. Nach seiner Auffassung ist das „bureau“ in Entwicklungs- ländern keine Bürokratie (im idealtypischen Sinne Max Webers), sondern eine „sala“; er verwendet das spanische Wort, das sowohl zur Bezeichnung eines Geschäftsbüros verwendet wird als auch für einen privaten Raum, in dem traditionelle oder private Rollen gelebt werden. Persönliche Vorteilnahme wird in der einen Sphäre als Korruption, also als Missbrauch öffentlicher Macht zu privatem Nutzen, in der anderen als Pfründe, als legitime und legale Einnahmequelle eines Amtsinhabers verstanden.

Wenn die Übertragung des Weberschen Bürokratiemodells auf Entwicklungsländer heute - zumindest in der Wissenschaft - als gescheitert gilt, dann ist diese Erkenntnis das Ergebnis des system-ökologischen Ansatzes („balanced social system“) von Riggs. Die Wahrnehmung der Interdependenz von administrativem System und seinem Umfeld stand dabei in offensichtlichem Widerspruch zu dem die Verwaltungszusammenarbeit dominierenden „administrative-system“-Ansatz, der sich auf die technische Einführung und Optimierung des Verwaltungsapparats konzentrierte und - zumindest implizit - auch heute noch so angewandt wird.

Riggs’ Behandlung politischer, ökonomischer, sozialer, historischer, psychologischer und kultureller (Umfeld-)Einflüsse auf das administrative System soll hier kurz am Beispiel der politischen Rahmenbedingungen dargestellt werden:

Zu einer unparteiischen Rationalität und Instrumentalität der Bürokratie, wie sie Weber postuliert, kann es deswegen nicht kommen, weil der Verwaltung politische Funktionen übertragen werden, weil sie politisiert wird und politische Eigeninteressen entwickelt: Als politisches „Instrument“ wurde die Verwaltung im Rahmen des „nation-building“ zum „Knochengerüst der neuen Nationen“ (Oberndörfer). Sie wurde und wird eingesetzt, um das Staatsgebiet politisch zu penetrieren, oppositionelle Kräfte zu kontrollieren, kurz, um den Herrschaftsanspruch der regierenden Elite durchzusetzen.

Auch wenn eine „Umarmung“ von Politik und Verwaltung die Durchsetzung entwicklungsförderlicher (progressiver) Programme erleichtern und damit den möglichen Konservatismus eines bestehenden Verwaltungsapparates zu brechen vermag, ist dennoch gerade in autoritären Regimen und Einparteienherrschaften damit das Problem der Legitimation staatlichen Handelns nicht gelöst. Bürokratie dient in diesen Fällen der „rational-legalen“ Legitimation von Macht. Riggs beschreibt das so entstehende Verhältnis zwischen Verwaltung und Politik als „unbalanced party-run polity“.

Davon zu unterscheiden ist nach Riggs eine Situation der „unbalanced bureaucratic polity“ - wie er sie für Thailand in den 60er Jahren diagnostiziert -, die sich durch das Supremat der Verwaltung und die damit einhergehende Inexistenz bzw. Impotenz von Parlament, Judikative, Massenmedien oder Interessengruppen als mögliche Kontrollagenturen auszeichnet: „The existence of a career bureaucracy without corresponding strength in the political institutions does not necessarily lead to administrative effectiveness ... Without firm political guidance, bureaucrats have weak incentives to provide good service, whatever their formal, pre-entry training and professional qualifications.“

Die Annahme von der unpolitischen, rationalen Instrumentalität einer ausschließlich nach Fachkompetenz rekrutierten Bürokratie setzt damit fälschlich schon voraus, was doch erst das Endziel administrativer Entwicklung sein kann: „... administrative development occurs only if we find a bureaucracy becoming increasingly responsible, as agent, for the implementation of policies formulated by institutions outside the bureaucracy.“

Riggs entwickelt eine äußerst umfangreiche Terminologie, um prismatische Gesellschaften und das kontextbestimmte Funktionieren ihrer öffentlichen Verwaltung zu beschreiben. Er spricht von „salas“, „clects“ (eine Wortschöpfung aus „clique“ und „sect“ zur Bezeichnung einer Organisation, die religiöse, ethnische, erzieherische, ökonomische und politische Funktionen wahrnimmt), „bazaars“ (Märkte, auf denen Preise nicht durch Angebot und Nachfrage entstehen, sondern in Abhängigkeit von Verhandlungsgeschick, Hautfarbe etc.: der weiße Tourist zahlt mehr als der Einheimische), „canteens“ (Märkte, deren Zugang reglementiert ist, z. B. bei Plantagenläden für die Gehaltsbons von Plantagenarbeitern). Riggs Begrifflichkeiten und Analysen führen vor Augen, dass das, was als öffentliche Verwaltung beschrieben ist, unterschiedliche Gestalten annehmen kann: der „retainer“, der handverlesene Vertraute des Herrschers, der sich gegen eine Absetzung zu sichern versucht; der Mandarin, der Typus des Karriereadministrators, der im Wettbewerb des Wissens rekrutiert wird; der Funktionär, Fachspezialist und lebenslänglicher Amtsinhaber; die „Drohne“, die keinen Honig produziert und über keinen Stachel verfügt (letzteres als Charakterisierung des Beamten in Planwirtschaften).

All diese Neologismen, Analogien oder Bilder sind für Riggs notwendig, um der empirischen Realität in der öffentlichen Verwaltung von Entwicklungsländern gerecht zu werden. Das Standard-Vokabular des Nordens würde eine 1:1-Übertragung vortäuschen und könnte nicht die spezifische Akkulturation von Verwaltungsprinzipien abbilden. Gleichzeitig begründet Riggs seine neuen Begrifflichkeiten mit der Erfordernis, sich interdisziplinär sozialen Phänomen zu nähern und deshalb Termini ablehnen zu müssen, die bereits von einer Disziplin besetzt sind. Hinzu kommen wissenschaftstheoretische Überlegungen: Riggs wirft den Sozialwissenschaften die Verwendung geläufiger, aber unpräziser Begriffe vor, während sich die Sprache der Naturwissenschaften durch die Verwendung ungeläufiger, aber präziser Begriffe auszeichne. Diese Feststellung lässt sich mit Verweis auf Termini wie Kultur, Macht, Entwicklung, Elite oder Bürokratie leicht nachvollziehen. Riggs selbst arbeitet in späteren Jahren an einem konzeptionellen Glossar, einem sog. „Nomenclator“ für Ethnizität und für Globalisierung.

III.

In der deutschen Verwaltungswissenschaft fand Riggs’ Arbeit vor allem am Freiburger Arnold-Bergstraesser-Institut (u. a. Oberndorfer, Rüland, Wolff, Illy), an der Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer (König) und an der Konstanzer Fakultät für Verwaltungswissenschaft (Simon) Beachtung. Sie ist auch heute noch für die entwicklungsländerbezogene Verwaltungswissenschaft und die Praxis der Entwicklungszusammenarbeit von ungebrochener Aktualität:

Entwicklungspraktikern öffnet sie bei Projektprüfungen, Evaluierungen und bei der Durchführung von Projekten und Programmen den Blick für Phänomene der Hinterbühne und erleichtert deren systematische Einordnung. Das Studium von Riggs’ Schriften bewahrt zudem vor den Verlockungen der Modellübertragung. Wenn, wie es in letzter Zeit häufiger geschieht, über die Übertragbarkeit von „New-Public-Management“-Ansätzen auf Entwicklungsländer räsoniert wird (so etwa in E+Z 1995, Heft 8), scheint ein Verweis auf Riggs’ Theorie sehr notwendig.

Für die staatliche Entwicklungszusammenarbeit mit ihren in der Regel staatlichen Partnern verdeutlicht Riggs den Zusammenhang zwischen der Förderung politischer Teilhabe und der Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns: Erfolgreiche Verwaltungsreformen setzen entsprechende politische Entwicklung voraus. Notwendig ist ein dynamisches Gleichgewicht zwischen politischer und administrativer Veränderung; Demokratieförderung ohne Berücksichtigung der Rolle von Verwaltungen ist ähnlich blind wie technokratische Förderung einer vermeintlich unpolitischen Verwaltung.

Schließlich gelangen Riggs’ Erkenntnisse (endlich) ins Zentrum der Governance-Diskussion. Nach Auffassung der Weltbankstudie „Africa’s Management in the 1990’s and Beyond: Reconciling Indigenous and Transplanted Institutions” (von Mamadou Dia, 1996) stellt 1) das oft beschworene Kapazitätsproblem in Afrika eher ein Problem der institutionellen als der technischen Kapazität dar; haben 2) diese institutionellen Schwächen ihren Ursprung in der fehlenden strukturellen und funktionalen Verbindung zwischen dem informellen, autochthonen und in Geschichte und Kultur verankerten institutionellen Kontext und den von außen transplantierten „modernen“, formalen Institutionen; daher bietet 3) die institutionelle Verbindung beider Sphären den Schlüssel zur Lösung der Kapazitätskrise.

Sprache kann verräterisch und irreführend sein. Dies gilt in besonderem Maße für den Diskurs in der Entwicklungszusammenarbeit, der sich mit äußerst heterogenen Phänomenen beschäftigen muss. Riggs macht deutlich, wie verhindert werden kann, dass Phänomene des Südens mit Begrifflichkeiten beschrieben werden, die eine Ähnlichkeit mit Erscheinungen der Industrieländer lediglich vorspiegeln; dies dürfte notwendige Voraussetzung für die Erkenntnis sein, dass nicht nur in der Verwaltungszusammenarbeit Lösungen des Nordens für den Süden selten segensreich sind.

Schriften über Fred W. Riggs
Ramesh K. Arora (ed. 1992): Politics and Administration in Changing Societies: Essays in Honour of Professor Fred W. Riggs. New Delhi
Niklas Luhmann (1966): Rezension von F. W. Riggs „Administration in Developing Countries“, in: Verwaltungsarchiv 57/3, S. 286-288
Howard E. McCurdy (1999): Fred W. Riggs: Contributions to the Study of Comparative Public Administration >www2.hawaii.edu/~fredr/mccurdy.htm<