E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 6, Juni 1999, S. 160-161)

Der Einsatz von NATO und USA in Kosovo ist nicht nur völkerrechtswidrig, sondern auch ungeeignet, seine Ziele zu erreichen. Er hat, im Gegenteil, das Elend der Kosovaren noch verschlimmert. Der Frankfurter Friedensforscher Harald Müller weist auf die Möglichkeiten hin, die versäumt wurden, und erörtert, wie der angerichtete Schaden behoben werden kann.

Drei Vorbemerkungen, um jedes Mißverständnis auszuschließen: Erstens: Slobodan Milosevic ist ein Kriegsverbrecher, der die Schuld an der fatalen Entwicklung auf dem Balkan bis hin zu den Grausamkeiten im Kosovo trägt. Diese Bilanz schließt ihn und seine Clique aus dem Kreis der akzeptablen Regierungen in Europa endgültig aus. Zweitens: Die Terroraktionen gegen die albanische Zivilbevölkerung im Kosovo vor Beginn der NATO-Einsätze waren ein legitimer materialer Rechtsgrund für die Anwendung von Gegengewalt. Die Staatenpraxis der letzten zehn Jahre hat deutlich gemacht, daß die Souveränität keine absolute Interventionsschranke mehr darstellt, wenn Menschen- und Minderheitenrechte in brutaler Weise verletzt werden. Drittens: Alle Vergleiche der NATO-Operationen mit denen des deutschen Reiches im Zweiten Weltkrieg sind skandalös und unangebracht. Man sieht in den Gesichtern der Kabinettsmitglieder wie der Oppositionspolitiker in Bonn, wie diese Menschen ihre Verantwortung quält. Da ist keine Kriegstreiberei, kein Triumphalismus. Ironischerweise beweist sich die Zivilität der deutschen Bürgergesellschaft ausgerechnet bei ihrer ersten Kriegsbeteiligung am überzeugendsten. Dennoch: Die Entscheidung der NATO zum Einsatz von militärischer Gewalt war falsch von Anfang an, und es wird erheblicher Anstrengungen bedürfen, um die nachteiligen Folgen zu beseitigen. Der Einsatz von militärischer Gewalt für humanitäre Ziele ist nicht à priori abzulehnen. Er kann sinnvoll, ja unvermeidlich sein. Allerdings müssen vier Voraussetzungen vorliegen:

1. Der Einsatz muß rechtmäßig sein
2. Die militärischen Instrumente müssen die politischen Zwecke mit hoher Wahrscheinlichkeit erreichen können
3. Die Kur darf nicht schlimmer sein als die Krankheit.
4. Es darf keine alternativen Handlungsoptionen geben.

Die Entscheidung zum Kriege ist die gravierendste, die eine Regierung oder eine Gruppe von Regierungen fällen können. Sie darf nicht leichtfertig gefaßt werden.

1. Der NATO-Einsatz ist unrechtmäßig

Für die Anwendung von Gewalt jenseits der Selbstverteidigung bedarf es eines materialen Rechtfertigungsgrundes und eines legitimierenden Entscheidungsverfahrens. Ein Grund lag vor, das Verfahren hingegen war völkerrechtswidrig.

Die UN-Charta kennt nur eine gültige Entscheidungsprozedur über Krieg und Frieden: ein Votum des Sicherheitsrates mit mindestens neun Stimmen, wobei die Zustimmung (oder wenigstens die Enthaltung oder Abwesenheit) aller fünf permanenten Mitglieder (USA, Rußland, China, Großbritannien, Frankreich) notwendig ist. Dagegen gibt es den Einwand, daß der Mißbrauch des Vetos durch ein permanentes Mitglied ein gebotenes Handeln der Staatengemeinschaft vereiteln könne und dieser Zustand unhaltbar sei. Der Einwand ist nicht neu. Während des Ost-West-Konflikts wurden zwei "Umgehungswege" beschritten:

1. Den ersten wählten die USA während des Korea-Krieges, als es um die Frage ging, ob die von den USA geführten alliierten Streitkräfte über das reine Defensivmandat hinausgehen dürften. Ein solches Mandat war vom Sicherheitsrat nicht zu haben. Die USA nahmen den Weg über die UN-Vollversammlung: Mit der Resolution "Uniting for Peace" erklärte die Vollversammlung den Sicherheitsrat für handlungsunfähig und ermächtigte ­ gewissermaßen stellvertretend ­ mit großer Mehrheit die Mitgliedsländer, die Angriffsoperationen auszuführen.

2. In der Kuba-Krise 1962 sahen die USA die Notwendigkeit, sich ein internationales Mandat zum direkten Angriff auf die sowjetischen Raketenstellungen zu schaffen. Sie erhielten es von der Organisation Amerikanischer Staaten (OAS).

Es geht darum, daß die Partei, die Gewalt anwenden will ­ sei es ein einzelner Staat oder eine Staatengruppe ­ nicht selbst über die Geltung des vorgebrachten Rechtsgrunds entscheiden darf, sondern sich einer Prüfung durch die Staatengemeinschaft ­ universal oder regional ­ unterwerfen muß. Im Falle des Kosovo wäre das entweder die UN-Vollversammlung oder die OSZE gewesen. Zwar sieht die UN-Charta diesen Weg nicht vor, die genannten Präzedenzfälle weisen jedoch den Weg für eine von der Charta abweichende Praxis.

Die NATO hat diesen Weg nicht beschritten. Sie hat aus eigener Machtvollkommenheit gehandelt und damit ein "Recht zum Kriege" beansprucht, das mit der UN-Charta endgültig aus der Welt sein sollte. Das ist kein Kavaliersdelikt, das um des guten Zweckes willen zu entschuldigen wäre. Rechtsordnungen halten nicht durch Zwang zusammen, sondern weil die Rechtsgenossen freiwillig ihre Regeln befolgen. Mehr als für jede andere gilt dies für die Völkerrechtsordnung. Sie hängt insbesondere davon ab, daß die Stärksten ihre Regeln beachten, auch wenn das gelegentlich unbequem ist. Der Weg, den das westliche Bündnis beschritten hat, führt in eine Welt, in der nur die Macht, nicht aber das Recht zählt.

2. Die eingesetzten Instrumente
sind nicht zweckmäßig

Eine humanitäre Intervention, die dem Schutz von Zivilisten dient, kann ohne Bodentruppen nicht geführt werden. Auch die militärische Führung von USA und NATO hat den Einsatz von Bodentruppen von Anfang an für notwendig gehalten. Die politische Führung, namentlich die amerikanische, hat das kategorisch abgelehnt ­ Opfer unter den eigenen Soldaten wollte man nicht riskieren. Verständlich ist das; aber wenn die Entscheidung gegen das geeignete Mittel, einen Bodeneinsatz, gefallen war, so wäre der Verzicht auf jegliche militärische Operation die logische Folge gewesen. Ganz oder gar nicht ­ die humanitäre Intervention zum halben Preis ist nicht zu haben. Der reine Luftkrieg ist keine humanitäre Operation. Er zielt auf die Zerstörung der jugoslawischen militärischen und wirtschaftlichen Infrastruktur, um den politischen Willen Milosevics zu beugen. Eine humanitäre Wirkung wäre der späte Nebeneffekt der militärischen Aktion, nicht ihr taktisches Ziel. Dies wird überdeutlich an der Weigerung der NATO-Führung, die albanischen Zivilisten im Kosovo aus der Luft mit Nahrung zu versorgen, am Versagen bei der Versorgung der Flüchtlinge in Mazedonien und Albanien, und bei der schändlichen Weigerung zahlreicher europäischer Regierungen, den Notleidenden im eigenen Land Zuflucht zu gewähren.

3. Die Konsequenzen sind
schlimmer als der Anlaß

Slobodan Milosevic hat den Amselfeld-Mythos, den nationalen Mythos der Serben, seit 1989 systematisch zum Ausbau seiner Machtposition benutzt. Voraussetzung hierfür war die Unterdrückung der albanischen Minderheit ­ der Mehrheit im Kosovo ­ unter gleichzeitiger Aufheizung des serbischen Hypernationalismus. Milosevic konnte so die innenpolitische Unterstützung für sich mobilisieren.

Die Albaner reagierten, wie unterdrückte ethnische Gruppen in solchen Fällen reagieren: mit Widerstand, schließlich auch mit bewaffnetem. Der Überfluß an leichten Waffen in Albanien und Bosnien gestatte der Guerillaorganisation UCK einen zunehmend effektiven Krieg aus dem Untergrund. Natürlich waren sie nicht in der Lage, die serbischen Unterdrücker zu besiegen, ihr Widerstand forderte jedoch zusehends Opfer unter den "Sicherheitskräften". Diese reagierten ebenfalls nach einem altbekannten Schema: sie unternahmen den Versuch, die Guerilla vom Umfeld zu isolieren und die albanische Zivilbevölkerung von einer Unterstützung der UCK abzuhalten. Diesem Schema folgten der Krieg der Franzosen gegen die FNL in Algerien, der amerikanische Vietnam-Krieg, die Aktionen der Sowjets in Afghanistan oder der Türken in Kurdistan. In allen Fällen endet ein Anti-Guerilla-Krieg im Terror gegen die Zivilbevölkerung, im Fall Kosovo mit besonderer Brutalität.

Die Gewaltdrohung der NATO änderte die Entscheidungsparameter für Milosevic. Er mußte damit rechnen, daß die Luftstreitkräfte der NATO die militärische Handlungsfreiheit seiner Soldateska einschränken würden. Zugleich garantierte ihm die NATO durch ihre Weigerung, von Anfang an auch Bodentruppen einzusetzen, eine Frist, in der seine Truppen im Kosovo die unbestrittene Bodenherrschaft würden ausüben können. Diese Kombination ­ langfristige Schwächung seines Gewaltinstruments bei kurzfristig bestehender Handlungsfreiheit ­ veranlaßte den Übergang vom Anti-Guerilla-Krieg zur Vertreibung und Ermordung der Zivilbevölkerung. Denn nur ein "ethnisch gesäuberter" Kosovo konnte auch dann unter Kontrolle gehalten werden, wenn die jugoslawischen Streitkräfte von der NATO dezimiert und reduziert sein würden. In der perversen Logik von Milosevic mußte das "Zeitfenster" genutzt werden ­ daher die Beteiligung an den Rambouillet-Gesprächen, während die Kriegsverbrechen bereits anfingen.

Aus dem Bosnien-Krieg, aus den Auseinandersetzungen mit Kroatien war deutlich, daß Luftoperationen nur im Verbund mit Veränderungen der Kräfteverhältnisse am Boden zu einer Änderung der jugoslawischen Politik führen. Im Falle des Kosovo war die Motivation für Milosevic noch stärker: Wegen der Bedeutung des Amselfeld-Mythos für das serbische Nationalbewußtsein mußte einkalkuliert werden, daß er alles unternehmen würde, um einen Verlust des Kosovo zu vermeiden.

4. Handlungsalternativen sind
versäumt worden

Die amerikanischen Stabschefs haben, so ist berichtet worden, der zivilen Führung wirtschaftliche Sanktionen nahegelegt, wenn sie nicht zu einer unbeschränkten Kriegführung bereit sein sollte. Tatsächlich wäre der Einsatz aller Mittel ziviler Isolierung angebracht gewesen: Beendigung jeglicher Handelsbeziehungen; Investitionsverbot; Einfrieren der Auslandsguthaben der jugoslawischen Regierung und jugoslawischer Unternehmen; Entzug der Landerechte für die Fluggesellschaft; Verbot der Entladung jugoslawischer Schiffe; Abbruch der diplomatischen Beziehungen; Intensivierung von Radio- und Fernsehsendungen in serbischer Sprache; Angebot an Montenegro, die Sanktionen zu lockern, wenn die Grenze zu Serbien geschlossen wird. Milosevic und seine Führungscrew hätten geächtet, ein internationaler Haftbefehl hätte gegen sie ausgestellt werden müssen.

Es ist nicht wahr, daß zivile Sanktionen unwirksam seien. Ihre Wirkung braucht Zeit, weil sie die betroffenen Volkswirtschaften langsam untergraben. An die Stelle des Schulterschlusses einer von militärischen Angriffen bedrohten Bevölkerung mit ihrer Führung tritt die schleichende Unzufriedenheit der Menschen mit den Verhältnissen, in denen sie leben. Die Herrschaft wird allmählich untergraben. Ein solcher Außendruck wäre für Milosevic viel gefährlicher als der militärische, der nur den serbischen Hypernationalismus aktiviert und selbst die Opposition um die Führung zusammenschließt.

Es läßt sich einwenden, daß damit den Albanern nicht geholfen wäre. Richtig ­ aber denen ist auch jetzt nicht geholfen. Es läßt sich sogar vermuten, daß es zur letzten Eskalationsstufe des anti-albanischen Terrors unter diesen Umstänen nicht gekommen wäre.

Wie soll es weitergehen?

Zunächst einmal müssen sich die westlichen Regierungen reinen Wein über die Lage einschenken: Das Völkerrecht, das Ansehen der UN und das Verhältnis zu Rußland und China sind schwer beschädigt. Die Reputation des Bündnisses leidet an der Erfolglosigkeit und dem offensichtlich undurchdachten Zweck-Mittel-Verhältnis ihrer Militäreinsätze. Das Flüchtlingselend und die Lasten für die Balkanländer zählen ebenfalls auf die Sollseite.

Die Diplomatie ist wieder in Gang gekommen, und zwar maßgeblich durch die Initiative des deutschen Außenministeriums. Die Vereinigten Staaten und Rußland bewegen sich allmählich auf die "Mittellinie" zu, die vom Fischer-Plan vorgegeben wurde:

Zunächst erfolgt die Einigung mit Rußland auf eine Sicherheitsratsresolution, die ein Mandat für eine Sicherungstruppe im Kosovo enthält. Damit könnten Bodentruppen unter Beteiligung Rußlands in den Kosovo rechtmäßig selbst dann einrücken, wenn Milosevic seine Zustimmung verweigern würde. Daß ihm sein einziger Quasi-Verbündeter Rußland wegläuft und gegen ihn Partei ergreift, erhöht den politischen Druck immens.

Damit besteht erstmals wirklich eine Chance, daß Belgrad einlenkt. Die Kriegshandlungen werden unterbrochen und ganz eingestellt, wenn Serbien seine militärischen Kräfte aus dem Kosovo abzieht. Den Flüchtlingen wird die Rückkehr ermöglicht, Kosovo erhält die Autonomie im jugoslawischen Staatsverband, der stärker föderalisiert wird.

Diese Vorgehensweise rehabilitiert die UN und findet zum Völkerrecht zurück, hilft überdies, das beschädigte Verhältnis zu Rußland zu reparieren. Dabei darf jedoch das eigentliche strategische Ziel nicht aus dem Auge geraten: die Stabilisierung der Balkan-Region, die mit einem von Milosevic geführten Jugoslawien nicht möglich sein wird.

Den Serben muß signalisiert werden, daß nur ohne die gegenwärtige Regierung eine Integration in die europäische Staatengemeinschaft möglich sein wird. Beim wirtschaftlichen Wiederaufbau müssen die Nachbarländer, müssen Montenegro und Kosovo fühlbar besser behandelt werden als Serbien. Europa darf nur dann zur Öffnung bereit sein, wenn die Mehrheit der Serben sich bereit findet, eine nicht in Gewaltpolitik verstrickte Führung zu wählen. Erst dies wird die wirkliche Versöhnung und Stabilisierung auf dem Balkan ermöglichen.