E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 7, Juli 2002, S. 222-223)

Das In-Kraft-Treten des Kyoto-Protokolls zum internationalen Klimaschutz ist noch in diesem Jahr zu erwarten. Dies stellt zweifelsohne einen großen Erfolg der internationalen Umweltpolitik dar. Doch die Hauptaufgabe in der Klimapolitik steht uns noch bevor: Insbesondere Industrieländer, aber auch Entwicklungsländer müssen bei der Umsetzung und Fortentwicklung des Protokolls deutlich machen, dass sie der großen Herausforderung des 21. Jahrhunderts, dem weltweiten Schutz des Klimas, gerecht werden. Bundesumweltminister Jürgen Trittin nennt sechs Aspekte, die dabei von zentraler Bedeutung sind.

Ein Rückblick: Der internationale
Klimaschutzprozess 2001

Das vergangene Jahr war ein gutes Jahr für den internationalen Klimaschutz: Auf den Klimakonferenzen in Bonn und Marrakesch konnte der Durchbruch für das Kyoto-Protokoll erzielt werden - obwohl die USA das Protokoll einseitig schon für "tot" erklärt hatten und die Verhandlungen mehrfach auf der Kippe standen. Seit Anfang 2002 kommt nun der Ratifikationsprozess ins Rollen: Die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union haben am 31. Mai gemeinsam ihre Ratifikationsurkunden bei den Vereinten Nationen hinterlegt, auch Japan hat das Protokoll Anfang Juni ratifiziert, und in Kanada, Russland sowie den mittel- und osteuropäischen Staaten laufen die Vorbereitungen ebenfalls auf Hochtouren. Auch die Parlamente vieler Entwicklungsländer haben sich bereits für den Beitritt zum Kyoto-Protokoll ausgesprochen. Damit stehen die Chancen gut, dass zwar nicht bis zum Weltgipfel im August in Johannesburg, wohl aber bis Ende des Jahres die zwei Bedingungen für das In-Kraft-Treten des Protokolls erfüllt sind: dass mindestens 55 Staaten das Protokoll ratifiziert haben, und dass diese mindestens 55% der CO₂-Emissionen der Industrieländer von 1990 abdecken.

Zehn Jahre nach dem Beschluss der Klimarahmenkonvention auf dem "Erdgipfel" in Rio wird damit der jahrelange Verhandlungsprozess der Klimakonferenzen reale Wirkungen zeigen und zu Emissionsreduktionen führen. Das In-Kraft-Treten des Kyoto-Protokolls ist ein historischer Schritt in der internationalen Umweltpolitik, denn mit dem Protokoll werden erstmals völkerrechtlich verbindlich absolute Obergrenzen für die Emission von Treibhausgasen festgelegt. Egal wieviel produziert wird, egal wie stark der Verkehr wächst: Diese Obergrenze muss eingehalten werden. Darüber hinaus wird mit den Regelungen zur Ausgestaltung des Kyoto-Protokolls ein Rahmen für den internationalen Klimaschutz geschaffen, der weit über den verhandelten Zeitraum 2008-2012 hinausreicht. Mit seinen flexiblen Instrumenten, seinem Sanktionsregime und seinen Berichts- und Monitoringbestimmungen setzt das Protokoll im internationalen Umweltrecht Maßstäbe.

Wie weiter nach In-Kraft-Treten des
Kyoto-Protokolls?

Trotz aller Erfolge bei der Installation des Kyoto-Protokolls: Es kann nur ein erster Schritt auf unserem Weg zu einem effektiven Schutz von Mensch und Umwelt vor den Gefahren des Klimawandels sein. Die einzelnen Reduktionsziele bedeuten zwar für viele Länder - insbesondere für diejenigen, deren Emissionen seit 1990 deutlich angestiegen sind - noch große klimaschutzpolitische Anstrengungen. Insgesamt bleibt jedoch die erste Verpflichtungsperiode des Protokolls noch weit von dem Ziel der Klimarahmenkonvention entfernt, die Treibhausgaskonzentration in der Atmosphäre auf einem Niveau zu stabilisieren, "auf dem eine gefährliche anthropogen verursachte Störung des Klimasystems verhindert wird".

Dafür müssen die Treibhausgasemissionen weiter drastisch reduziert und die Industriegesellschaften in ökologischer Hinsicht modernisiert werden - weg von Kohle, Öl und Gas, hin zu Energieeffizienz, Energieeinsparung und erneuerbaren Energien. Eine solche langfristige Umsteuerung von Wirtschaft und Gesellschaft ist eine große Herausforderung, gerade für Demokratien mit ihren Vier-Jahres- Zyklen. Aber sie ist letztlich alternativlos. Denn ohne eine entschlossene Klimapolitik werden die Folgen des Klimawandels nach den Erkenntnissen des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) katastrophal sein: Die mittlere globale Temperatur erhöht sich - je nach klimapolitischen Anstrengungen - bis 2100 um 1,4 bis 5,8°C, der Meeresspiegel steigt im selben Zeitraum um 8 bis 88 cm, Orkane werden immer häufiger und in ihren Folgen immer schlimmer. Mensch und Natur werden mit einer nie da gewesenen Verschiebung von Klimazonen und Niederschlagsgebieten zu kämpfen haben.

Damit lenkt sich der Blick auf die Frage, wie es im internationalen Klimaschutzprozess nach In-Kraft-Treten des Kyoto-Protokolls weitergehen soll. Spätestens 2005 müssen die Verhandlungen über die Ausgestaltung der zweiten Verpflichtungsperiode, d. h. über die Zeit nach 2012, aufgenommen werden. Was steht dabei im Vordergrund?

Sechs Aspekte von zentraler Bedeutung

1. Quantifizierung des Klimaschutzziels: Das Ziel der Klimarahmenkonvention ist durch die Staatengemeinschaft bisher nicht konkretisiert worden. Eine solche Quantifizierung der zulässigen Konzentration von Treibhausgasen in der Atmosphäre - so schwierig sie wissenschaftlich zu treffen sein mag - könnte den Ausgangspunkt für die Formulierung der Reduktionsverpflichtungen bilden und wäre insofern für den Verhandlungsprozess sehr hilfreich.

2. Umsetzung der bestehenden Verpflichtungen: Nach dem Kyoto-Protokoll sollen die Industriestaaten bis zum Jahr 2005 Erfolge auf dem Weg zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen vorweisen. Es geht um den glaubwürdigen Beweis, dass die vereinbarten Emissionsreduktionen nicht nur kein Hindernis für die wirtschaftliche Entwicklung darstellen, sondern im Gegenteil Wirtschaft und Gesellschaft modernisieren. Die deutsche Klimaschutzpolitik kann hier als positives Beispiel dienen: Der massive Ausbau der erneuerbaren Energien und die Förderung der Energieeffizienz treiben in Deutschland nicht nur den Klimaschutz voran, sondern entfalten zugleich auch positive Wirkungen auf dem Arbeitsmarkt.

3. Verschärfung der Klimaschutzziele für Industrieländer: Unabdingbar ist eine deutliche Verschärfung der Verpflichtungen der Industrieländer. Die Gretchenfrage lautet jedoch: Welches Land macht wieviel? Der Sachverständigenrat für Umweltfragen und der Rat für nachhaltige Entwicklung haben gefordert, dass Deutschland bis zum Jahr 2020 seine Emissionen um 40 % unter das Niveau von 1990 reduzieren sollte - vorausgesetzt andere Staaten formulieren ähnlich ehrgeizige Ziele. Deutschlands Vorreiter-Rolle im Klimaschutz darf allerdings nicht zu einer Stellvertreter-Rolle werden. Die Bundesregierung wird sich daher in der EU und bei den anderen Vertragsstaaten des Kyoto-Protokolls für eine sowohl ehrgeizige als auch ausgewogene Fortschreibung der Verpflichtungen einsetzen.

4. Einbezug der USA: Essenziell für die Zukunft des internationalen Klimaschutzprozesses ist, dass die USA wieder eingebunden werden. Der größte Verursacher von Treibhausgasemissionen kann nicht aus seiner Verantwortung für das Klima entlassen werden. Dies gilt auch, nachdem Präsident Bush im Februar 2002 sein nationales Klimaschutzprogramm vorgelegt hat, da es weit hinter dem zurückbleibt, was die am Kyoto-Protokoll beteiligten Industriestaaten leisten werden. So sollen nach dem US-Klimaschutzprogramm die spezifischen Emissionen der USA pro Bruttoinlandsprodukt zwischen 2002 und 2012 um insgesamt 18 % gesenkt werden. Bei einem jährlichen Wirtschaftswachstum von 3 % bedeutete dies aber, dass die absoluten Emissionswerte der USA im Jahr 2012 trotz der Energieeffizienzsteigerungen um 24,5 % über denen von 1990 liegen werden.

5. Verpflichtungen für Entwicklungsländer: Es ist unbestritten, dass die Verantwortung für den Klimawandel vor allem bei den Industrieländern liegt, da nach wie vor die Pro-Kopf-Emissionen in den Industrieländern um das Fünf- bis Zehnfache über denen der Entwicklungsländer liegen. Insofern kann derzeit von den Entwicklungsländern kein den Industrieländern vergleichbares absolutes Reduktionsziel verlangt werden. Jedoch müssen angesichts der ökologischen Grenzen des Planeten in absehbarer Zeit auch in den Entwicklungsländern Klimaschutz-Maßnahmen getroffen werden.

6. Internationaler Flug- und Schiffsverkehr: Es müssen Regelungen gefunden werden, um die Treibhausgasemissionen des internationalen Flug- und Schiffsverkehrs wirksam zu bekämpfen. Bisher sind sie vom Kyoto-Protokoll nicht erfasst, da die Staaten sich nicht einigen konnten, wie diese auf die einzelnen Staaten angerechnet werden sollen. Insbesondere im internationalen Flugverkehr wachsen die Emissionen jedoch unbegrenzt weiter und stellen mittlerweile eine große Quelle von Treibhausgasemissionen dar.

Das Endziel der Klimarahmenkonvention

Diese sechs Punkte sind nicht isoliert zu betrachten, sondern intensiv miteinander verwoben. So forderte etwa 1997 der "Wissenschaftliche Beirat Globale Umweltveränderungen" der Bundesregierung als Antwort auf die Frage nach dem Endziel der Klimarahmenkonvention, dass die Industrieländer bis 2050 ihre Treibhausgasemissionen um 70 bis 80 % reduzieren und die Entwicklungsländer ab 2010 ihre Treibhausgasemissionen stabilisieren. Damit wären im Jahr 2050 die Pro-Kopf-Emissionen weltweit etwa gleich.

Ein anderer wichtiger Zusammenhang besteht zwischen den Verpflichtungen der Entwicklungsländer und der Einbeziehung der USA: Der Hauptgrund, warum das Kyoto-Protokoll nicht nur von Präsident Bush, sondern auch im US-Senat kritisiert wird, sind die fehlenden Verpflichtungen für große Schwellenländer wie etwa China. Dieses Argument ist angesichts der fünf- bis zehnmal so hohen Pro-Kopf-Emissionen in den Industrieländern nicht akzeptabel. Aber die USA werden sich wohl erst dann wieder in den internationa-len Klimaschutzprozess integrieren, wenn gleichzeitig wichtige Schwellenländer Verpflichtungen auf sich nehmen. Insbesondere gilt aber auch umgekehrt, dass die Entwicklungsländer nur dann konkrete Verpflichtungen akzeptieren werden, wenn die USA dies ebenfalls tun.

Die Rolle der Entwicklungsländer im
internationalen Klimaschutz

Die Entwicklungsländer spielen in den internationalen Klimaverhandlungen eine besondere Rolle: Einerseits haben sie wenig zu den Treibhausgaskonzentrationen beigetragen, die wir derzeit in der Atmosphäre vorfinden, andererseits befinden sich unter ihnen die Länder, die vom Klimawandel am meisten betroffen sind - vor allem die kleinen pazifischen Inselstaaten, die vom Untergang bedroht sind, aber auch viele Staaten Afrikas. Zu Recht mahnen sie immer wieder von den Industrieländern stärkere Schritte bei der Umsetzung von Klimaschutzmaßnahmen an. Es ist jedoch auch unstrittig, dass es in den Ländern des Südens keine aufholende Entwicklung nach westlichem Vorbild geben darf, will man die ökologische Tragfähigkeit unseres Planeten nicht überfordern. Daher steht die Staatengemeinschaft nicht nur vor der Herausforderung, in den Industrieländern den Übergang von der Kohle- und Öl-basierten Wirtschaft in eine Wirtschaft auf der Basis erneuerbarer Energie zu organisieren, sondern gleichzeitig auch in den Entwicklungsländern die wirtschaftliche Entwicklung unmittelbar mit dem Aufbau einer nachhaltigen Energieversorgung zu verbinden.

Erste Schritte in diese Richtung sind die umfangreichen Maßnahmen zum Technologietransfer und zum Capacity-Building, die auf den Klimakonferenzen in Bonn und Marrakesch vereinbart wurden. Ebenso wird der "Clean Development Mechanism" Klimaschutzprojekte in Entwicklungsländern auch für private Investoren attraktiv machen, weil die erreichten Emissionsreduktionen auf die Verpflichtun- gen der Industrieländer angerechnet werden können.

Dies wird jedoch nicht ausreichen. Es ist unumgänglich, dass nach und nach auch die Entwicklungsländer konkrete Verpflichtungen im Rahmen des Kyoto-Protokolls übernehmen. Da in Entwicklungsländern der Energieverbrauch pro Wertschöpfungseinheit oft sehr hoch ist, könnten spezifische Ziele ein gangbarer Weg sein. Solche sogenannten "dynamischen Ziele" könnten z. B. die Stabilisierung der CO₂-Emissionen pro Bruttosozialprodukt oder die Formulierung eines Zielwertes für den Anteil der erneuerbaren Energien an der Energieerzeugung sein. In der Wissenschaft werden auch andere Möglichkeiten diskutiert, z. B. freiwillige absolute Emissionsbegrenzungsverpflichtungen, die dann verbindlich werden, sobald das Land am Emissionshandel teilnehmen will. Die Frage, welche Art der Zielformulierung sowohl politisch akzeptabel als auch ökologisch wirksam ist, muss in der nächsten Zeit beantwortet werden.

Klimaschutz - Herausforderung für
Politik, Gesellschaft und Wissenschaft

Dieser Problemaufriss hat deutlich gemacht: Im Bereich des internationalen Klimaschutzes ist noch viel Kreativität gefragt. Gesucht wird ein Mechanismus, der gleichzeitig den ökologischen Erfordernissen des Klimaschutzes Rechnung trägt, den Nord-Süd-Ausgleich fördert und nicht zu Verwerfungen in den bestehenden sozialen und wirtschaftlichen Strukturen führt. Mit anderen Worten: Es geht um Gerechtigkeit sowohl zwischen den Generationen als auch in der Einen Welt. Hier können die Sozialwissenschaften und die Entwicklungsforschung ihren Beitrag leisten, denn mit naturwissenschaftlichen Klimamodellen ist lediglich ein Teil der offenen Fragen zu beantworten. Auch wenn die nächsten Schritte in der internationalen Klimapolitik nicht leichter werden als die bisherigen: Ich bin davon überzeugt, dass sie sich lohnen.