E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 7, Juli 2002, S. 212-214)

In Afghanistan sind alle staatlichen Strukturen zusammengebrochen und die vorläufige Regierung hat außerhalb der Hauptstadt so gut wie keinen Einfluss. Was es hingegen gibt, sind Machtstrukturen in den Regionen: die der Warlords. Wenn die Staatlichkeit wieder aufgerichtet werden soll, ist es erforderlich, deren Macht zu vermindern. Die Entwicklungszusammenarbeit muss daher alles tun, um die staatlichen Institutionen zu stärken, und darf nicht den Warlords in die Hände spielen. In dieser Gefahr befinden sich die Institutionen der EZ, wenn sie nicht mit der Zentralregierung, sondern vorwiegend mit NROs und lokalen Kräften zusammenarbeiten. Das ist die Schlussfolgerung, die Andreas Wimmer und Conrad Schetter aus der gegenwärtigen Situation ziehen. Zum Glück gehen die jüngsten Entschließungen des Weltsicherheitsrates in genau diese Richtung.

Das vorgesehene Wiederaufbauprogramm für Afghanistan besteht aus einem wirtschaftlichen Hilfspaket in der Größenordnung von vier Milliarden US-Dollar, einem Institutionenbildungsprozess, der in der Einführung von Demokratie und repräsentativer Regierung in zwei Jahren kulminieren soll, sowie der Stabilisierung der Sicherheitslage durch eine multinationale Truppenpräsenz in Kabul.

Dieses Befriedungs- und Wiederaufbauprogramm weist nach Ansicht der Autoren Defizite auf. Als Kernproblematik Afghanistans identifizieren wir das Fehlen moderner staatlicher Institutionen, ohne die weder nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung noch Demokratisierung möglich sind. Die Wiederaufbaustrategie ist bislang zuwenig auf diese Kernproblematik fokussiert. Das von der Weltbank, UNDP und der Asiatischen Entwicklungsbank entworfene Wiederaufbauprogramm hat sich - vielleicht aufgrund des enormen Zeitdrucks - zu wenig vom traditionellen Warenkorbverfahren der Bedarfsabschätzung gelöst und lässt keinen Fokus auf den notwendigen Staatsbildungsprozess erkennen.

Dies ist umso bedauerlicher, als gleichzeitig das staatliche Gewaltmonopol nicht kurzfristig und mit militärischer Kraft durchgesetzt werden kann. Der internationalen Gemeinschaft fehlt der für einen solchen Kraftakt nötige militärische und politische Wille. Es steht außerdem zu befürchten, dass der Versuch der Ausschaltung der Warlords mit militärischen Mitteln direkt in einen nicht zu gewinnenden Bürgerkrieg mit Mehrfachfronten führen würde.

Die Loyalität der Bürger gegenüber einem modernen Staat kann daher nur in einem langfristigen Prozess gewonnen werden, in dessen Verlauf die staatlichen Institutionen als Dienstleistungserbringer und Garanten von Rechtsgleichheit und Sicherheit auftreten - und so nach und nach Institutionen wie Stammesverbände oder lokale Religionsgemeinschaften komplementieren. Das Aufbauprogramm sollte unseres Erachtens diesen Prozess der Stärkung der zentralen Regierungsinstitutionen in Gang setzen und unterstützen.

Die Problematik der
Zivilgesellschaftsförderung

Eine Abwicklung des Hilfsprogramms vorwiegend über Nichtregierungsorganisationen (NROs) könnte dagegen für den Staatsbildungsprozess negative Konsequenzen zeitigen. In Afghanistan sind sowohl staatliche Grundstrukturen wie auch bürgergesellschaftliche Organisationsformen nur in embryonalem Zustand vorhanden. Die "Förderung von Zivilgesellschaft" und die Projektdurchführung über NROs greift deshalb in ein organisatorisches Vakuum. Wie bereits in Somalia, Bosnien oder Nordirak fehlen die kulturellen und politischen Voraussetzungen für die Entstehung selbsttragender zivilgesellschaftlicher Strukturen.

Begriffe wie Demokratie, Menschen- und Frauenrechte werden in Afghanistan häufig mit der Propaganda der Kommunisten und mit der Herrschaft der städtischen Bildungselite über den Rest des Landes assoziiert. Sie können also nicht an etablierte Rechts- und Gerechtigkeitskonzeptionen anknüpfen. Institutionen, welche von außen betrachtet zivilgesellschaftliche Traditionen verkörpern, entsprechen bei näherer Betrachtung häufig nicht einmal annähernd westlichen Vorstellungen von Zivilgesellschaft. Die Loya Jirga beispielsweise, die große Ratsversammlung, entsprach in der Vergangenheit weniger einem demokratischen Parlament als einem Herrschaftsinstrument, das von oben her eingesetzt wurde, um die Entscheidungen des Königs abzusegnen.

Erfolgt der Wiederaufbau in Afghanistan gemäß dem heute in der Entwicklungspolitik gängigen Paradigma, nach dem Projekte gemeinsam mit einheimischen "zivilgesellschaftlichen Organisationen" durchgeführt werden sollen, so werden afghanische NROs wie Pilze aus dem Boden schießen, weitgehend organisiert von der gebildeten Mittelschicht Kabuls. Diese NROs werden in der Provinz ihre Ableger aufbauen. Es wird eine neue Form des Klientelismus entstehen, welche sich mit bisherigen Formen überschneidet. Lokalpotentaten, Stammesführer und Notabeln werden die von ihnen abhängigen Familien zu "local user associations" zusammenschließen oder Gruppen von Frauen, die unter ihrer patriarchalischen Kontrolle stehen, als Frauen-NROs definieren. Sie werden mit den Mittelsmännern in den hauptstädtischen NROs und diese wiederum mit den internationalen Nichtregierungs- und Regierungsorganisationen Abhängigkeits- und Partnerschaftsbeziehungen aufbauen.

Als Ergebnis werden miteinander konkurrierende Parallelstrukturen entstehen: auf der einen Seite eine schwache Regierungsorganisation, welcher lediglich die Repräsentanz des Staates nach außen sowie eine bedeutsame Rolle bei der Einrichtung einer funktionierenden finanziellen Infrastruktur bleibt; auf der anderen Seite durch die Finanzmittel der internationalen Gebergemeinschaft gestärkte, auf Klientelismus aufbauende Kräfte, die einer Stabilisierung staatlicher Autorität und Legitimität entgegenstehen.

Dass über solche Patronagesysteme erfolgreiche Entwicklungsprojekte durchgeführt werden können, wird nicht bestritten. Die Nachfrage nach solchen Projekten und der Bedarf an Schulen, Wasserversorgung etc. ist in dem kriegsgeschädigten Land unermesslich. Jedoch sind diese Strukturen nicht selbsttragend und nachhaltig. Versickert der Finanzstrom ausländischen Geldes, so brechen die neuen Klientelstrukturen zusammen und die Projekte kommen zum Erliegen.

Auch spricht die gegenwärtige Situation politischer Zersplitterung gegen den Wiederaufbau über NROs. Mit dem Zusammenbruch des Taliban-Regimes ist Afghanistan in eine Reihe Kriegsfürstentümer zerfallen. Die Warlords vermochten es, über die Erhebung von Straßenzöllen, die Wiederbelebung des Anbaus von Schlafmohn und des Drogenhandels sowie durch ausländische Unterstützung ihre Unabhängigkeit gegenüber der Regierung in Kabul zu behaupten. Aufgrund dieser verschiedenen Einkommensquellen sind die Warlords auch nicht auf Wiederaufbaumittel angewiesen. Wird daher der Wiederaufbau über NROs angegangen, so können die Kriegsfürsten die Bedingungen diktieren, unter denen diese ihre Arbeit aufnehmen dürfen. Hierdurch würde die Fragmentierung des Landes und die Position der Warlords gegenüber dem schwachen Staat eher noch gestärkt.

Wiederaufbau und Staatlichkeit

Aufgrund dieser Einschätzung empfehlen wir ein Abweichen von dem zivilgesellschaftlichen Fokus der gegenwärtigen Strategie. Der Aufbau moderner staatlicher Institutionen sollte neben der Linderung unmittelbarer Armut das Hauptziel des Aufbauprogramms darstellen. Denn ohne staatliches Gewaltmonopol und andere grundlegende staatliche Funktionen wird Afghanistan aus dem Teufelskreis von politischer Desintegration, endemischen Konflikten, Armut und wirtschaftlichem Zerfall nicht ausbrechen können. Die Wiederaufbauprojekte sollten insbesondere in den Sektoren, welche staatliche Kernaufgaben wie Erziehung, Justiz und Gesundheit betreffen, über staatliche Ausführungsinstitutionen abgewickelt werden.

Um den Patronagecharakter der neu entstehenden Institutionen soweit wie möglich zu reduzieren, ist ein griffiges internationales Monitoring nötig und muss eine dem Staat gegenüber loyale Beamtenschaft ausgebildet und rekrutiert werden. Exil-Afghanen mit professioneller Ausbildung sollte ein attraktives institutionelles Umfeld sowie eine Beschäftigungsperspektive geboten werden. Parallel dazu sollte in Ausbildungslehrgänge für Polizisten, Lehrpersonal, Gerichts- und Verwaltungsbeamte investiert werden. Ziel ist nicht eine Verbürokratisierung des Wiederaufbauprogramms, sondern ein Staatsbildungsprozess, der die Voraussetzungen für eine Befriedung des Landes schafft. Die Einrichtung eines säkularen, flächendeckenden Schulsystems, der Aufbau einer vereinheitlichten Polizei, eines funktionierenden Gerichtswesens auch in der Provinz sollten zu den wichtigsten Zielen des Programms gehören und langfristig konzipiert werden.

Sollte dieser Strategie Erfolg beschieden sein und sollten öffentliche Güter wie Schutz vor arbiträrer Gewalt, Rechtsgleichheit, Schulbildung, Gesundheit etc. für alle Bürger zugänglich werden, so würden sich für die Bürger Afghanistans Anreize bieten, ihre Beziehungen zum Staat neu zu definieren, d.h. ihre Loyalitätsverpflichtungen auf diesen Staat zu richten - anstatt auf eine afghanische NRO respektive deren Führer, welcher ein Projekt in eine bestimmte Talschaft gebracht hat.

Erst der Aufbau funktionierender staatlicher Strukturen wird es ermöglichen, das Kriegsherrentum effektiv zu bekämpfen und ihnen die Gefolgschaft erfolgreich streitig zu machen. Eine kurzfristig angelegte Durchsetzung des Gewaltmonopols durch die Eliminierung aller nicht der Zentralregierung unterstehenden bewaffneten Formationen würde dagegen, selbst wenn die Zentralkräfte durch ein massives internationales Militärengagement gestützt würden, direkt zurück in den Bürgerkrieg führen.

Konsensfindung versus Demokratie

Neben dem Aufbau staatlicher Grundstrukturen stellt die politische Integration des Landes die zweite Aufgabe für die Zukunft dar. Der Prozess muss auch hier nahezu beim Nullpunkt beginnen. Von diesem direkt zum Modell einer auf Parteienkonkurrenz und freien Wahlen beruhenden Demokratie springen zu wollen, käme einer gefährlichen Überforderung gleich. Die politischen und sozialstrukturellen Voraussetzungen für eine demokratische Entwicklung sind in Afghanistan schlichtweg nicht gegeben. Demokratisierung unter der Voraussetzung einer schwachen Zivilgesellschaft und mangelnder institutioneller Konfliktlösungskapazitäten birgt aus zwei Gründen die Gefahr einer Konfliktverschärfung und -eskalation.

Erstens kann der Kampf um den Sieg an den Urnen schnell zum Kampf um das politische und materielle Überleben werden. Wahlen produzieren Verlierer und führen zum dauerhaften Ausschluss von der Macht und häufig gar zur totalen Niederlage, wenn gleichzeitig die institutionellen Mechanismen zur Machtkontrolle und -ablösung nicht fest etabliert sind.

Da eine demokratisch bestimmte Regierung "im Namen des Volkes" regiert, besteht zweitens die Gefahr einer Aufschaukelung ethnischer Konflikte. Denn da den Grenzen und dem kulturellen Charakter dieses Volkes nun eine eminent politische Bedeutung zukommt, wird der politische Kampf häufig als Auseinandersetzung zwischen ethnisch-religiös definierten Gruppen wahrgenommen. Deren Anführer präsentieren sich als Vertreter "ihres Volkes", um einen möglichst großen Anteil an der Macht im Zentrum zu erringen. Solche Konfliktkonstellationen sind durch Verhandlung und Kompromissbildung schwierig zu lösen.

Deshalb hätte auch die Einführung eines ethnischen Proporzsystems, in dem festgelegte Quoten die Anzahl der Repräsentanten einer jeden ethnischen Gruppe im Machtzentrum bestimmen, für Afghanistan negative Konsequenzen. Bei den Petersberger Friedensverhandlungen wurde leider bereits dieser Pfad beschritten, indem die Übergangsregierung aufgrund eines ethnischen Proporzes zusammengestellt wurde - ungeachtet der Tatsache, dass ethnische Gruppen in Afghanistan keine gefestigte Tradition politischer Organisation aufweisen und nur auf den Karten westlicher Beobachter als klar abgegrenzte Einheiten in Erscheinung treten.

Aus diesen beiden Gründen stellt Demokratie für Afghanistan eher ein Langzeitprojekt dar; der Puls der Zeit sollte hier in Generationen und nicht in Jahren gemessen werden. Realistischer als die Abhaltung demokratischer Wahlen wäre, das hergebrachte System der Konsensfindung zwischen Notabeln, Bürokraten und Machthabern mittelfristig zu institutionalisieren. Die Loya Jirga stellt hierzu ein geeignetes Gremium dar, sofern die realen Machtverhältnisse berücksichtig werden, d.h. die Kriegsherren zumindest in einer Übergangszeit adäquat vertreten sind. Auch können in solch eine Loya Jirga die wenigen tatsächlich existierenden zivilgesellschaftlichen Organisationen einbezogen werden.

Fazit

Das Wiederaufbauprogramm für Afghanistan sollte auf eine klar fokussierte Strategie der Staatsbildung auf dezentraler, nicht-ethnischer Grundlage abzielen. Wer den seit rund einem Jahrzehnt gültigen entwicklungspolitischen Grundsatz "Mehr Zivilgesellschaft und weniger Staat" auch für den Fall Afghanistans durchsetzen will, verkennt die grundlegende Problematik dieses Landes - und die Lehre aus anderen Beispielen von Staatszerfall wie Somalia oder Liberia. Die Problematik liegt darin, dass moderne staatliche Institutionen fehlen, welche das Gewaltmonopol und jene einheitliche Rechtsordnung durchzusetzen vermögen, die grundlegende Voraussetzungen für gesellschaftliche Modernisierung und ökonomische Entwicklung darstellen. Ein Wiederaufbau über "zivilgesellschaftliche" Akteure könnte dagegen den Staat weiter schwächen und die Herrschaft der Kriegsfürsten zementieren.

Das Einfrieren der Zahl der Staatsangestellten auf das gegenwärtige, bürgerkriegsgeprägte Niveau, wie es Weltbank, UNDP und Asiatische Entwicklungsbank vorschlagen, verfestigt die Machtbalance zwischen dem Staat und den segmentären, zentrifugalen Kräften der afghanischen Gesellschaft. Die jüngsten Entschließungen des Sicherheitsrats, wonach der Aufbau nicht von einer UN-Organisation, sondern von der Übergangsregierung koordiniert werden soll, und Hilfsgelder nur dort verteilt werden, wo die lokalen Behörden gemäß den Grundsätzen moderner Staatlichkeit funktionieren, deuten in die richtige Richtung. Sie sind mit einer entsprechend fokussierten und strategisch orientierten Wiederaufbaustrategie zu kombinieren.

Die Demokratisierung über Wahlen in zwei Jahren würde nach unserem Ermessen zu früh erfolgen. Erst nach erfolgreicher politischer Stabilisierung und institutioneller Konsolidierung kann eine Demokratie das Potenzial zu politischer Integration entfalten. Hierzu hat sie innerhalb institutioneller Rahmenbedingungen zu erfolgen, welche der Gefahr eines Aufbrechens ethnisch-religiöser Verteilungskonflikte entgegenwirken. Mittelfristig ist eine Institutionalisierung der Loya Jirga bei einer behutsamen Demokratisierung wohl vielversprechender.

Staatsbildung als Fokus eines Wiederaufbauprogramms stellt in der Tat eine neue Herausforderung für die Entwicklungszusammenarbeit dar, welche erst kürzlich damit begonnen hat, in explizit politischen Termini zu denken und Projekte mit politischem Gehalt anzugehen. Afghanistan könnte zum Exemplarfall für mutige Schritte in diese Richtung werden und auch für andere Fälle von Staatszerfall Beispiel sein.

Wer dergestalt in die inneren Verhältnisse eines Staates eingreifen will, hat allerdings offen zu lassen, welche Form der Staatsmodernisierung und politischen Entwicklung aus diesem Prozess hervorgehen wird. Im afghanischen Kontext bedeutet dies, dass das politische und rechtliche System der Zukunft durchaus anders strukturiert sein kann als jene der westlichen Geberländer. Offenheit gegenüber unterschiedlichen Modellen moderner Staatlichkeit sowie Toleranzbereitschaft beispielsweise gegenüber einer anderen öffentlichen Rolle von Religion gehören zu den grundlegenden Anforderungen an ein sinnvolles Aufbauprogramm für Afghanistan. Nur auf diese Weise wird es auch in den Augen der islamischen Welt ein Erfolg sein können.

Prof. Dr. Andreas Wimmer ist Direktor der Abteilung "Politischer und kultureller Wandel" des Zentrums für Entwicklungsforschung (ZEF) der Universität Bonn (a.wimmer@uni-bonn.de)
Dr. des. Conrad Schetter ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am ZEF und Afghanistan-Spezialist (c.schetter@uni-bonn.de).