E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 9, September 2001, S. 265 - 267)

Äthiopien erhält seit der großen Hungersnot 1984/85 jährlich hunderttausende Tonnen Nahrungsmittelhilfe. Selbst in der äthiopischen Verwaltung ist mittlerweile von einem Abhängigkeitssyndrom, von Nehmermentalität in der äthiopischen Bevölkerung die Rede. Dabei wäre deutlich weniger Hilfe nötig, wenn das landwirtschaftliche Potenzial Äthiopiens besser genutzt und stärker darauf geachtet würde, dass die Hilfe wirklich bei den Bedürftigen ankommt. Doch mit der bestehenden Praxis der Nahrungsmittelhilfe sind starke politische und ökonomische Interessen in Äthiopien und den Geberländern verknüpft.

"Ja, es gibt hier so etwas wie ein 'Abhängigkeitssyndrom'. Es lässt sich nicht abstreiten, dass die Nahrungsmittelhilfe die Bauern davon abhält, innovative Techniken anzuwenden und sich auf sich selbst zu verlassen. Die Bauern nehmen die Hilfe, ob sie sie brauchen oder nicht." Das ist nicht das Vorurteil eines überheblichen Europäers, sondern die Einschätzung von Yibabe Adane, dem Leiter der Abteilung für landwirtschaftliche Beratung in der Behörde für Landwirtschaft in Süd-Gondar, einem Regierungsbezirk im Norden von Äthiopien. Das Hochland von Amhara zwischen 1000 und 3000 Metern über dem Meer, zu dem auch Süd-Gondar gehört, zählt zu den Gebieten in Äthiopien mit der höchsten Rate an chronisch unter- oder fehlernährter Bevölkerung - rund 5 Millionen Einwohner von Amhara gelten als ernährungsgefährdet. 120 000 davon versucht das Projekt "Integrierte Ernährungssicherung Süd-Gondar" des Landwirtschaftsministeriums von Amhara zu erreichen, das die GTZ seit 1996 unterstützt. Ziel des Projekts ist es, die Bauern mit effizienteren und den schwierigen Umweltbedingungen angepassten landwirtschaftlichen Techniken und Produkten vertraut zu machen. Dazu gehören unter anderem ein verbesserter Erosionsschutz, die Rehabilitierung von degradiertem Land und die Einführung von robusteren Getreidesorten und neuen Futterpflanzen für das Vieh.

Nahrungsmittelhilfe unterminiert
den Selbsthilfewillen

Die bisherigen Ergebnisse zeigen, dass die im Rahmen des Projekts eingeführten Innovationen zu einer deutlichen Steigerung der landwirtschaftlichen Erträge und damit zur Verbesserung der Ernährungssituation der Bevölkerung in Süd-Gondar beitragen könnten. Dazu müssen aber die Neuerungen von genügend Bauern übernommen werden. Ein Faktor, der dem entgegenwirken könnte, ist die Unterminierung des Selbsthilfewillens der Bevölkerung durch ein Übermaß an Nahrungsmittelhilfe. So wie Yibabe plädieren deshalb auch die Projektverantwortlichen dafür, die Praxis internationaler jährlicher Nahrungsmittelhilfe für Äthiopien, wie sie sich seit der verheernden Hungersnot 1984/85 eingeschliffen hat, zu überdenken.

Äthiopien ist in den 90er Jahren zu einem Lieblingskind der internationalen Gebergemeinschaft avanciert. Seit dem Sturz der Mengistu-Diktatur 1991 flossen laut Weltbank rund 12 Milliarden US-Dollar an Entwicklungs- und Nahrungsmittelhilfe in das Land; seit 1980 betrugen die jährlichen Zahlungen im Durchschnitt 16 % des äthiopischen Bruttoinlandsprodukts. Sowohl die Weltbank als auch die Bundesregierung (im Länderkonzept Äthiopien vom Mai 1998) weisen darauf hin, dass die Grenzen der Absorptionsfähigkeit des äthiopischen Staatshaushalts erreicht seien. Die Hilfe in den vergangenen Jahren hat es allerdings nicht vermocht, grundlegende ökonomische und politische Reformen in Äthiopien zu forcieren oder zur Entwicklung des Landes beizutragen. Die Weltbank bezeichnet Äthiopien in ihrem Bericht über Hilfe und Reform in Afrika als "klassischen Fall einer Ökonomie mit großem Potenzial, die darum kämpft, aus der Falle eines 'Gleichgewichts auf niedrigem Niveau' zu entkommen".1

Der Anteil der Nahrungsmittelhilfe an der gesamten Entwicklungshilfe für Äthiopien seit 1985 beträgt 11 %. Seit der Hungersnot 1984/85 wurden nach Angaben von Hansjörg Neun, dem Leiter der Food Security Unit der Europäischen Union (EU) in Äthiopien, 10 Millionen Tonnen Nahrungsmittel insgesamt oder 700 000 Tonnen jährlich ins Land gebracht, zum größten Teil Getreide. Das entspricht 10 % der Eigenproduktion in diesem Zeitraum. Die größten Geber sind die USA, die EU und das World Food Program (WFP). Braucht Äthiopien so viel Nahrungsmittelhilfe, wie es jedes Jahr erhält? Nein, sagen sowohl Neun als auch Klaus Feldner, der Koordinator des GTZ-Projekts in Süd-Gondar. Im Projektfortschrittsbericht für das Jahr 2000 heißt es, die mehrjährige praktische Erfahrung vor Ort belege, dass es keinen zwingenden Grund für die hohen Getreidelieferungen der Geberländer gebe. "Mit genügend eigener Anstrengung und Willen zu Änderungen/Verbesserungen und zusätzlichen behutsamen und einfachen technischen Neuerungen könnte das immer noch beachtliche landwirtschaftliche Potenzial des Hochlands wesentlich besser genutzt werden."

Ein erheblicher Teil der Hilfe
fließt in falsche Kanäle

Deutlich weniger Hilfe wäre nötig, wenn zudem stärker darauf geachtet würde, dass diese dort ankommt, wo sie gebraucht wird. Denn ein erheblicher Teil der Nahrungsmittelhilfe erreicht überhaupt nicht die bedürftigsten Haushalte, für die sie gedacht ist. Ein Bauer in Süd-Gondar erzählt, seine Gemeinde erhalte seit vier Monaten keine Hilfe mehr, weil die letzte Lieferung in den Taschen einiger besser gestellter Bauern verschwunden sei, die sie unter ihren Verwandten aufgeteilt hätten. Aufgeflogen sei der Schwindel, weil sich die ärmeren Gemeindemitglieder bei der Distriktverwaltung beschwert hätten. In der Nachbargemeinde berichtet der Vorsitzende der Bauerngenossenschaft (Peasant Association), der für die Verteilung der Hilfe zuständig ist, einige wohlhabendere Bauern hätten sich über ihn bei der Distriktverwaltung beschwert, weil er es abgelehnt habe, ihnen einen Anteil der letzten Hilfslieferung zu überlassen.

Dass es sich bei solchen Fehlallokationen nicht um Einzelfälle handelt, geht aus einer Studie des 1998 abgeschlossenen Grain Market Research Project Ethiopia der Michigan State University, der US-amerikanischen Behörde für Entwicklungshilfe USAID und der äthiopischen Regierung hervor.2 Danach profitierten im Untersuchungszeitraum 1995/96 ebenso viele Distrikte mit einem hohen wie solche mit einem niedrigen Anteil bedürftiger Haushalte von Hilfslieferungen; es gab also keine Korrelation zwischen dem Ausmaß der Bedürftigkeit in einem Distrikt und der Tatsache, dass er Hilfe erhielt. Auf der Ebene darunter setzt sich der Studie zufolge das mangelhafte "targeting" fort: Die Autoren kommen zu dem Ergebnis, dass die Nahrungsmittelhilfe nicht mehr als 20 % der ernährungsgefährdeten Haushalte in Äthiopien erreicht. Gleichzeitig erhalten 20 % der nicht gefährdeten Haushalte Hilfe. Dadurch erklärt sich, dass ein großer Teil der Nahrungsmittelhilfe für Äthiopien - bis zu 30 % - nicht direkt konsumiert, sondern von den Empfängern weiterverkauft wird. Das ist dann unbedenklich, wenn dadurch ein Defizit auf den lokalen Märkten ausgeglichen wird und die Preise auf ein Niveau gedrückt werden, das auch für arme Haushalte erschwinglich ist. Die Hilfe kann lokale Märkte aber auch zerstören, wenn die Preise so stark fallen, dass sie die Kosten der Bauern nicht mehr decken.

Trotz lokaler Überschüsse
kommt externe Hilfe ins Land

Die externen Hilfslieferungen könnten auch dadurch reduziert werden, dass mehr Hilfe in Äthiopien selbst gekauft wird. Es gibt sogar Jahre, in denen die Ernte so gut ist, dass die Mangelregionen mit Nahrungsmitteln aus Überschussgebieten vollständig versorgt werden könnten. Nicht nur das: In ihrem gemeinsamen Bericht über die Ernährungssituation in Äthiopien vom Dezember 1996, einem Jahr mit Rekordernte freilich, empfahlen die UN-Landwirtschafts- und Ernährungsorganisation (FAO) und das WFP den Geberländern nicht nur, keine Hilfe aus dem Ausland einzuführen, sondern schlugen sogar vor, äthiopische Überschüsse aufzukaufen und in die Nachbarländer Eritrea, Kenia und Somalia zu liefern, aus denen große Defizite gemeldet wurden.

Dass ungeachtet dieses Vorschlags auch im darauf folgenden Jahr 1997 über 200 000 Tonnen Getreide nach Äthiopien geliefert wurden, verweist darauf, dass die internationale Nahrungsmittelhilfe keineswegs nur einer entsprechenden Nachfrage folgt. Vielmehr wird sie nicht unerheblich vom Angebot und den Interessen der Geberländer und der Saatgutindustrie angetrieben. Vor allem die USA, die im vergangenen Jahr 64 % der weltweiten Nahrungsmittelhilfe beisteuerten, verstehen ihr Engagement vor allem als Exportförderung zugunsten der einheimischen Industrie. Während die EU im vergangenen Jahr laut WFP immerhin 11 % ihrer weltweiten Hilfslieferungen auf lokalen Märkten kaufte, lag dieser Anteil bei der US-Hilfe bei nicht einmal 0,2 %. Nicht zufällig werden einige wichtige Titel der US-amerikanischen Hilfsprogramme nicht von USAID, sondern vom Landwirtschaftsministerium verwaltet.

"Nahrungsmittelhilfe ist eben auch 'big business'", sagt Hansjörg Neun. Das hat auch Auswirkungen auf das GTZ-Projekt in Süd-Gondar: In dessen Rahmen wurden Versuche mit der in Äthiopien bislang unbekannten Getreideart Triticale unternommen. Triticale, eine Kreuzung aus Weizen und Roggen, ist wesentlich robuster als die in Äthiopien üblichen Getreidesorten Teff, Weizen und Gerste und könnte drei- bis viermal so hohe Erträge bringen. Durch die landesweite Einführung von Triticale, da sind die Projektverantwortlichen überzeugt, könnte die Abhängigkeit Äthiopiens von importiertem Saatgut deutlich verringert werden. Das würde allerdings mit den Interessen des US-amerikanischen Saatgutherstellers Pioneer Hi-Bred International kollidieren: Das Unternehmen beliefert das Agricultural Package Program der äthiopischen Regierung, bei dem äthiopischen Bauern auf Kredit Saatgut und Dünger verkauft wird. Beobachter halten es durchaus für möglich, dass Pioneer gegen die bevorstehende Freigabe von Triticale durch die Regierung in Addis Abeba Lobbyarbeit betreiben könnte, um Einbußen abzuwehren.

Aber auch in Äthiopien gibt es Akteure, die an der Nahrungsmittelhilfe verdienen oder ein politisches Interesse an der Fortführung der bisherigen Praxis haben. Die Forscher vom Grain Market Research Project haben festgestellt, dass insbesondere die nördliche Region Tigre überdurchschnittlich viel Nahrungsmittelhilfe erhält: im Untersuchungsjahr 1995/96 pro Kopf achtmal so viel wie der Landesdurchschnitt. Rund ein Drittel der gesamten Hilfe floss nach Tigre, während der Anteil der Region an der Gesamtbevölkerung unter 10 % liegt. Das lässt sich zum Teil damit erklären, dass Tigre in der Vergangenheit besonders stark von Nahrungsmittelknappheit und Hungersnöten betroffen war. In Tigre, wie auch in Teilen von Amhara, ist seit der Hungersnot 1984/85 eine personelle und technische Infrastruktur aufgebaut worden, deren Zweck es ist, große Mengen Nahrungsmittelhilfe zu absorbieren und zu verwalten. Mit anderen Worten: Ein großer Teil der Nahrungsmittelhilfe jedes Jahr fließt dorthin, wohin schon immer die meiste Hilfe geflossen ist. Für die Bevorzugung von Tigre gibt es aber auch politische Gründe: Die Region hat einfach die besten Beziehungen zur Regierungspartei Ethiopian People's Revolutionary Front (EPRDF) in Addis Abeba, die aus der früheren Befreiungsfront und heutigen Regierungspartei in Tigre TPLF hervorgegangen ist. Dagegen haben die im Süden lebenden Nomaden keine Lobby in der Hauptstadt.

Der Politik dient die Hilfe
als Geschenk für die Bevölkerung

Auch auf unteren politischen Ebenen dient die Nahrungsmittelhilfe als "Geschenk" zur Pflege politischer Beziehungen und zur Sicherung von Einfluss: So wollte die Behörde für Landwirtschaft im Distrikt Farta in Süd-Gondar beispielsweise durchsetzen, dass die GTZ die Bauern, die das Gras in einem rehabilitierten Gully schneiden sollten, mit 800 Kilogramm Getreide "bezahlt". Die Gullys sind Rinnen, teilweise etliche Meter breit und ebenso tief, die an ackerbaulich genutzten Hanglagen durch den unkontrollierten Abfluss von Regenwasser entstehen. Im Rahmen des GTZ-Projekts werden diese Rinnen terrassiert und mit Futter für das Vieh bepflanzt. Die Bauern haben das Gras für ihr Vieh schließlich auch ohne zusätzliche Bezahlung geschnitten; für die Administration war es ein Versuch wert, der Bevölkerung eine zusätzliche milde Gabe zukommen zu lassen.

Durchgesetzt hat sich die Behörde im Distrikt Farta mit ihrem Anliegen, die vom GTZ-Projekt eingeführte neue Form der Erosionskontrolle so zu modifizieren, dass möglichst viele Personen im Rahmen von Food-for-Work-Maßnahmen beschäftigt werden. Die Innovation des Projekts bestand darin, an Stelle der traditionellen kleinen Steinmauern, die an bebauten Hängen die Erosion verhindern, zum selben Zweck Hecken aus Vetivergras zu pflanzen. Vetiver ist ein hartes, grobes und sehr widerstandsfähiges Gras, das, dicht gepflanzt, in Bodennähe wie eine Mauer wirkt. Der Vorteil der Grashecken gegenüber den Steinmauern besteht vor allem darin, dass sie praktisch keiner Pflege bedürfen - der Bauer gewinnt dadurch Zeit. Zudem nimmt eine Hecke weniger Raum ein als eine Steinmauer - der Bauer verfügt über mehr bebaubare Fläche. Die Behörde in Farta bestand aber darauf, Erdwälle parallel zu den Grashecken als zusätzlichen Erosionsschutz aufzuschichten - eine Maßnahme, die nicht nur unnötig, sondern kontraproduktiv ist, weil sie den Raumgewinn wieder zunichte macht. Der einzige Zweck bestand darin, möglichst viele Menschen zu beschäftigen und mit Nahrungsmittelhilfe zu versorgen.

Ein gewichtiger Akteur, der von der Nahrungsmittelhilfe profitiert, ist das äthiopische Transportgewerbe, das im Auftrag der Geber die Hilfelieferungen an ihre Bestimmungsorte bringt. Für diese Leistung bezahlen die Geber ungefähr noch einmal so viel wie für das Getreide selbst. Hier vermischen sich ökonomische mit politischen Interessen, denn das größte der äthiopischen Transportunternehmen gehört der TPLF. Auch die staatliche Behörde für Katastrophenvorbeugung und -hilfe (Disaster Prevention and Preparedness Commission, DPPC) lebt von der Nahrungsmittelhilfe: Der größte Teil der internationalen Hilfe wird von der DPPC verwaltet und verteilt. Ginge es nach der Weltbank und der EU, dann würde die Nahrungsmittelhilfe deutlich reduziert und teilweise durch Budgethilfen der Geber für den äthiopischen Staatshaushalt ersetzt. Mit dem Geld könnten Programme zur Arbeitsbeschaffung und Armutsbekämpfung sowie landwirtschaftliche Reformen finanziert werden. Bedingung der Geber für solche Budgethilfen ist, dass auf äthiopischer Seite entsprechende Kapazitäten zur Verwaltung der Mittel und zur Kontrolle ihrer Verwendung geschaffen werden. Auch in der Regierung in Addis Abeba setzt sich zunehmend die Einsicht durch, dass die seit Jahrzehnten gewährte Form der Nahrungsmittelhilfe dem Land nicht weiterhilft und viele Probleme verursacht hat. Doch vor allem der Transportsektor und die DPPC machen offenbar all ihren Einfluss geltend, dass sich am Status quo nichts ändert. Beobachter, die Einblick in die Verhandlungen zwischen Gebern und äthiopischer Regierung haben, sprechen von Machtkämpfen innerhalb der Administration.

Das landwirtschaftliche Potenzial
könnte besser genutzt werden

Das GTZ-Projekt in Süd-Gondar zeigt, wie durch einfache Maßnahmen die Produktivität der Landwirtschaft in Äthiopien erhöht werden könnte. Hansjörg Neun weist zudem darauf hin, dass zurzeit nur 6 % des bewässerbaren Lands in Äthiopien landwirtschaftlich genutzt werden. Um ein jährliches Defizit von 900 000 Tonnen Getreide auszugleichen, müssten lediglich weitere 10 % davon bewässert werden. Notwendig sind zudem eine Entlastung der Mangelregionen im Norden und Nordwesten durch Abwanderung in dünn besiedelte Gebiete im Westen und verstärkte Anstrengungen zur Reduzierung des Bevölkerungswachstums, das derzeit bei 3 % liegt. Neun erinnert, erfrischend politisch unkorrekt, auch daran, dass der durchschnittliche äthiopische Bauer aufgrund der vielen religiösen und traditionellen Feiertage derzeit nur 100 Tage im Jahr arbeitet, während es bei den Bauern, die den größten Teil der Nahrungsmittelhilfe für Äthiopien produzieren, 300 Tage sind.

Gleichzeitig müssen die Widerstände in der äthiopischen, aber auch der internationalen Politik und Wirtschaft gegen Reformen, die auf eine Reduzierung der Nahrungsmittelhilfe abzielen, bekämpft werden. Auch das von Yibabe Adane benannte Abhängigkeitssysndrom, die Nehmermentalität in der Bevölkerung, muss überwunden werden - eine Mentalität, die dazu führt, dass im Rahmen von Food for Work gebaute Steinmauern zur Erosionskontrolle nachts wieder eingerissen werden, damit man sie am nächsten Tagen gegen Bezahlung erneut aufbauen kann. Hilfe zur Selbsthilfe ist unter diesen Bedingungen nicht möglich. Insofern ist es für den Süden Äthiopiens durchaus von Vorteil, dass er noch nicht derart mit Entwicklungs- und Nahrungsmittelhilfe überschwemmt worden ist wie andere Landesteile. Im GTZ-Projekt "Pastorale Viehwirtschaft" im Bezirk Borana an der Grenze zu Kenia spielt Food for Work (noch) keine große Rolle; nur zur Linderung der Not aufgrund der Dürre seit 1999 wurden im letzten Jahr erstmals Nahrungsmittel gegen Arbeit verteilt. "Wenn die Pastoralisten in Borana sich weitgehend selbst helfen können und lediglich gezielte einmalige Unterstützung brauchen (z. B. in Form von sonst nicht erhältlichen Werkzeugen), warum sollten wir dann ihre Systeme zur Selbsthilfe und ihre Arbeitsmoral durch Food for Work untergraben?" heißt es im Projektbericht vom Juni 2000. Während es also in Borana darum geht, die Selbsthilfekapazitäten der Bevölkerung zu erhalten, müssen diese in Süd-Gondar, so scheint es, erst einmal wiederbelebt werden. Die GTZ ist daher bemüht, den Stellenwert von Food for Work für die Menschen in Süd-Gondar zu reduzieren. "Aber ein Projekt allein kann das nicht schaffen", sagt Elmar Kreutzer, zuständig für wasserwirtschaftliche Fragen. Kooperation ist gefragt zwischen den vielen staatlichen und nichtstaatlichen EZ-Organisationen aus dem In- und Ausland, die sich in Süd-Gondar tummeln. Aber damit steht es nicht immer zum Besten. "Im Sommer 2000 hat sich im Projektgebiet eine amerikanische NRO niedergelassen", erzählt Klaus Feldner, "und die verteilt nun Unmengen an Getreide, ohne auch nur einmal mit uns darüber gesprochen zu haben. Niemand weiß, wer wie viel bekommt und nach welchen Kriterien verteilt wird."

2) Daniel C. Clay, Daniel Molla, Debebe Habtewold: Food Aid Targeting in Ethiopia. A Study of Household Food Insecurity and Food Aid Distributions. Grain Market Research Project, Working Paper 12, March 1998. www.aec.msu.edu/agecon/fs2/ ethiopia/index.htm