E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 9, September 1998, S. 235-237)

In der "Unruhezone Mittelmeer" gibt es wenig Fortschritt bei der Errichtung demokratischer Institutionen, und der Maghreb, der arabische Westen, macht dabei keine Ausnahme. In zwei Ländern, Tunesien und Marokko, gibt es den Versuch einer Modernisierung von oben, die auch zögernde Schritte zur Demokratisierung einschließt, jedoch unter ständiger Kontrolle durch die bestehenden Autoritäten. In Algerien ist ein ähnlicher Prozeß einstweilen gescheitert. Peter Schlotter beschreibt die "Euro-mediterrane Partnerschaft", ein Programm der EU-Zusammenarbeit mit diesen Ländern, in dessen Rahmen seit 1996 der Versuch gemacht wird, Frieden, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit unter Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Organisationen zu fördern.

Die schier hoffnungslose Lage in einem immer unübersichtlicher werdenden Bürgerkrieg in Algerien, die Terrorüberfälle islamistischer Extremisten in Ägypten und der immer wieder von Todeskommandos und Selbstmordanschlägen gefährdete Friedensprozeß zwischen Israel, den Palästinensern und den arabischen Nachbarn – all das fügt sich zusammen zum Bild einer „Unruhezone Mittelmeer“ und einer „islamischen Bedrohung“, gegen die sich Europa schützen müsse.

Der Barcelona-Prozeß

In dieser Situation war bemerkenswert, daß auf einer Außenministerkonferenz in Barcelona am 27./28. November 1995 die Mitgliedstaaten der Europäischen Union und alle südlichen – mit Ausnahme Libyens – und östlichen Mittelmeeranrainerstaaten sowie Jordanien und palästinensische Vertreter eine Europa-Mittelmeer-Initiative ins Leben riefen, mit dem Ziel, „das Mittelmeer-Becken zu einem Gebiet des Dialogs, des Austauschs und der Zusammenarbeit zu machen, das Frieden, Stabilität und Wohlstand, eine Stärkung der Demokratie und die Achtung der Menschenrechte garantiert.“

Das sind schöne Worte, aber nicht nur: Damit sind auch Aktivitäten verbunden. Zwar ist das Hauptziel der „euro-mediterranen Partnerschaft“ (in Anlehnung an die KSZE auch „Barcelona-Prozeß“ genannt) die schrittweise Errichtung einer Freihandelszone bis zum Jahr 2010, aber die eigentliche Innovation ist die normative Zielsetzung, auf diesem Wege Rechtsstaatlichkeit und Demokratie unter Einbeziehung der „Zivilgesellschaft“ in Nordafrika zu fördern. Dazu wurden u. a. sogenannte MED-Programme zur Förderung euro-mediterraner Netzwerke von nichtstaatlichen Organisationen eingerichtet. Für die gesamte Mittelmeerhilfe werden 4685 Mio. ECU an EU-Haushaltsmitteln (für die Jahre 1995-1999) zur Verfügung gestellt, davon gehen 10 Prozent an die MED-Programme.

So zielt z. B. MED-Urbs auf eine Verbesserung der Lebensbedingungen der städtischen Bevölkerung und ihrer demokratischen Teilhabemöglichkeiten auf lokaler Ebene. MED-Campus fördert die Kooperation zwischen Hochschulen und anderen höheren Bildungseinrichtungen. MED-Media unterstützt die transnationale Kooperation von Medien, insbesondere zum professionellen Training von Journalisten. Diese MED-Programme basieren auf zwei Grundsätzen: zum einen kann sich die EU-Kommission an den staatlichen Instanzen vorbei direkt die Partner aussuchen, zum anderen müssen diese aus mindestens drei Ländern stammen, wobei beide Regionen (Mittelmeerländer und EU-Staaten) vertreten sein müssen. Auf Druck des Europäischen Parlaments wurde zusätzlich MEDA-Democracy aufgelegt. Zielgruppe sind ausschließlich Nichtregierungsorganisationen, die allerdings weder in dem betreffenden Land verboten sein noch andere als projektgebundene Mittel von außen annehmen dürfen – eine Einschränkung, die die südlichen Mittelmeerländer durchgesetzt haben.

Die „Grundphilosophie“ der Erklärung von Barcelona besteht in der Annahme, die Sicherheit im Mittelmeerraum könne am besten durch die Entwicklung der Staaten der Region zu demokratischen Gesellschaften mit einer kapitalistischen Marktwirtschaft gesichert werden. Die euro-mediterrane Kooperation hat den Zweck, den Weg dorthin mit finanziellen Hilfen der Europäischen Union zu unterstützen und die sozialen Kosten abzufedern. Sie ist eine Kombination von klassischer EU-Außenwirtschaftspolitik in Form der Förderung des Freihandels und einem großangelegten Dialogprozeß, mit dem ein kommunikativer Rahmen für die Regelung politischer, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Konflikte zur Verfügung gestellt werden soll.

Die europäischen Finanzhilfen und die Wirtschaftskooperation sind an Bedingungen geknüpft: an Fortschritte bei der Demokratisierung sowie an die Respektierung der Menschenrechte. Von seiner Intention her impliziert der Barcelona-Prozeß damit eine Veränderung der Herrschaftssysteme in den autoritär gelenkten Gesellschaften des Maghreb.

Demokratisierung im Maghreb in der Sackgasse?

Zwar richtet sich die „euro-mediterrane Partnerschaft“ auf die gesamte Region, doch spielt seit langem – auf Grund der Interessen der südlichen EU-Mitgliedstaaten Frankreich, Spanien und Italien – der Maghreb in der Mittelmeerpolitik der EG/EU eine besondere Rolle.

Algerien war lange Zeit der typische Fall eines monostrukturellen „Rentierstaates“, in dem eine autoritäre Staats- und Wirtschaftsbürokratie von den Einnahmen aus der Produktion mineralischer oder agrarischer Rohstoffe lebte und dafür nur geringe Investitions- und Arbeitsleistungen zu vollbringen brauchte. Diese Rentenökonomie erlebte in den 80er Jahren ihren Kollaps, als der dramatische Verfall der Ölpreise die Renteneinkommmen der herrschenden Staatsklasse und ihrer Klientel drastisch sinken ließ, was soziale Unruhen zur Folge hatte.

Die Politisierung dieses Unzufriedenheitspotentials war das Hauptbetätigungsfeld islamistischer Gruppen, vor allem der Front Islamique du Salut (FIS). Auf die landesweiten Proteste von 1988 reagierte das algerische Regime mit einer Liberalisierung der Wirtschaft und des politischen Systems. Die neue Verfassung vom Februar 1989 öffnete das bisherige Einparteisystem für andere, bislang illegale Parteien. Als sich jedoch bei den ersten freien Parlamentswahlen im Dezember 1991 der Sieg der Islamischen Heilsfront abzeichnete, schritt das Militär ein und verhinderte den zweiten Wahlgang. Seitdem dreht sich eine endlose Spirale der Gewalt, die auch durch die Wahlen am 23. Oktober 1997 nicht angehalten werden konnte. Die Opposition war von ihnen ausgeschlossen oder boykottierte den Urnengang, den – außer der Regierung – niemand als korrekt und fair bezeichnet hat. Die Regierung und eine unübersichtliche Zahl von z. T. gegeneinander kämpfenden Untergrundgruppen haben sich im Kreislauf der Gewalt eingebunkert. Initiativen des Auslands, in den Bürgerkrieg vermittelnd einzugreifen, werden als „koloniale Einmischung“ brüsk abgelehnt.

Hoffnung gibt allein noch, daß als Folge der Liberalisierung des Regimes Ende der achtziger Jahre zahlreiche Bürgerinitiativen, berufsständische Vereinigungen, Menschenrechtsgruppen, Fraueninitiativen etc. gegründet wurden. Trotz des gnadenlosen Terrors extremistischer Gruppen und der staatlichen Gewalt gibt es immer noch Ansätze zu einer Organisation nichtstaatlicher Gruppen, auch jenseits der Islamisten.

Tunesien: Hier versucht die Regierung seit 1987 eine Modernisierung von oben in der bis dahin äußerst maroden Staatswirtschaft. Sie setzt dabei vor allem auf die ökonomische Entwicklung, die durch Privatisierung mit dem Ziel des vollständigen Rückzugs des Staates aus der Wirtschaft, durch die Schaffung einer Freihandelszone und durch das Engagement ausländischer Investoren angekurbelt werden soll.

Zu den Bemühungen um Modernisierung gehört seit der Unabhängigkeit die Programmatik eines laizistischen Staates. Dies forderte zwar schon Ende der sechziger Jahre eine islamistische Bewegung heraus, die aber noch unpolitisch war und hauptsächlich eine moralische Erneuerung anstrebte. Bei den sozialen Protesten der achtziger Jahre nahmen die Islamisten allerdings einen prominenten Platz ein. Dem versuchte 1987 der neue Präsident Ben Ali durch die Parole „Wandel in Kontinuität“ entgegenzuwirken und den Staat durch symbolische Maßnahmen, wie etwa die Verbreitung des Gebetsrufes in Rundfunk und Fernsehen, zum alleinigen Verteidiger des Islam zu erklären. Von den Islamisten wurde als Gegenleistung politische Enthaltsamkeit gefordert.

In Tunesien herrscht keine Diktatur, sondern ein semi-autoritäres Regime. Die Regierung kooptiert gemäßigte Oppositionsgruppen in die politische (Mit-)Verantwortung, es gibt einen gewissen Grad von Meinungsfreiheit, der staatliche Anspruch auf ideologische Gefolgschaftstreue ist gering. Das Land verfügt zwar offiziell über ein Mehrparteiensystem, aber bei den Parlamentswahlen erzielt die Präsidentenpartei regelmäßig Ergebnisse von mehr als 95 Prozent. Gegenüber Oppositionellen – seien es Islamisten oder westlich orientierte Demokraten – werden die Menschenrechte nicht geachtet.

Auch nach dem Abblocken des Liberalisierungs- und Demokratisierungsprozesses hat sich eine Vielfalt von – mehr oder weniger – staatsunabhängigen Assoziationen erhalten. Tunesien verfügt über eine vergleichsweise gut ausgebildete Mittelschicht und eine wachsende Schicht privater Unternehmer und Selbständiger.

Marokko ist eine Monarchie mit Elementen des Absolutismus wie des Konstitutionalismus. Die herausragende religiöse Stellung Hassans II. als „Herrscher der Gläubigen“ und Nachfahr des Propheten hat bisher verhindert, daß der Islamismus zu einer realen Gefahr für das politische System wurde. Obwohl die Wirtschaftskrise der 80er Jahre auch in Marokko für Unruhe und soziale Spannungen gesorgt hatte, waren hier vor allem Gewerkschaften und Universitäten die Träger des Protestes, weniger islamistische Gruppen.

Der König versteht es bis heute, nach einem Prinzip des „divide et impera“ die Geistlichkeit an sich zu binden und gleichzeitig zu kontrollieren. Auf die innergesellschaftlichen Spannungen reagierte er mit einer vorsichtigen Öffnung des Regimes, politische Parteien und Interessengruppen wurden verstärkt konsultativ eingebunden und in eine institutionalisierte Konfliktaustragung integriert.

Zur kontrollierten Demokratisierung des Landes gehörten Maßnahmen wie ein Referendum über die Errichtung einer direkt gewählten Kammer des Parlaments im September 1996, die Erneuerung der Gemeinde- und Regionalräte und der Berufsverbände, sowie die – mit Abstrichen – freien Wahlen zur ersten Kammer am 14. November 1997. Dies sind Versuche, eine politische Krise wie im benachbarten Algerien zu vermeiden. Die marokkanische Regierung ist daher für eine behutsame Ausweitung der politischen Partizipation offen, will diese aber strikt unter Kontrolle halten. Das gilt auch für die formell unabhängigen Vereinigungen zur Achtung der Menschenrechte, die Berufsverbände und anderen Nichtregierungsorganisationen, deren Autonomiegrad eher als gering einzuschätzen ist.

Durch die Unterdrückung des Demokratisierungsprozesses bzw. seine autoritäre Steuerung sind die Strukturen in den etablierten politischen Systemen im Maghreb im Kern unangetastet geblieben. Dennoch hat sich – möglicherweise mit der Ausnahme Algeriens – in der Region eine institutionelle Repräsentanz und Einflußnahme von Interessengruppen durch die Einrichtung von zahlreichen nationalen Konsultativräten für spezielle Problemgruppen bzw. Problemsektoren der Gesellschaft herausgebildet, die Ansätze zu einer „zivilgesellschaftlichen“ Formierung enthält. Außerdem hat der Prozeß der Strukturanpassung zu einer Ausdifferenzierung von staatsunabhängigen Berufsgruppen, von Fraueninitiativen, Menschenrechtsorganisationen und anderen Nichtregierungsorganisationen geführt.

Das Dilemma der europäischen Mittelmeerpolitik

Für die Europäische Union stellt sich das Problem, daß sie den wirtschaftlichen und politischen Transformationsprozeß nicht offen gegen die Machtapparate (Regierungen) durchsetzen kann. Etablierte Institutionen und Akteure werden ihm Barrieren in den Weg legen, wenn sie vermuten müßten, daß er sich nachteilig auf ihre Interessen auswirken wird.

Dennoch ist es unausweichlich, daß eine erfolgreiche Modernisierungsstrategie die Machtbalance zwischen Staat und Gesellschaft verändert. Mit dem Barcelona-Prozeß zielt die EU darauf, die mögliche Blockade dieser Entwicklung durch reformunwillige Kräfte zu verhindern. Sie will aber auch dafür sorgen, daß die Freiräume, die für gesellschaftliche Akteure geschaffen werden sollen, nicht durch solche Bewegungen ausgefüllt werden, die islamistisch ausgerichtet sind und den im Barcelona-Dokument formulierten Prinzipien und Normen ablehnend gegenüberstehen.

Die EU steht damit vor einem grundsätzlichen Dilemma. Einerseits braucht sie die Kooperationsbereitschaft der Eliten, um den wirtschaftlichen und politischen Reformprozeß von oben anstoßen zu können. Ohne deren Kooperationsbereitschaft ist eine erfolgreiche Anpassungsstrategie an die Zwänge einer Freihandelszone, vor allem an die damit verbundenen sozialen Umwälzungen, nicht möglich. Die Souveränität der Staaten ist hier weiterhin eine Grenze der Intervention. Andererseits wird die Implementierung des Barcelona-Prozesses wirtschaftliche und politische Machtinteressen beeinträchtigen. Die Effekte einer umfassenden Öffnungspolitik würden die Positionen anderer (privater) Wirtschaftsakteure und politischer Kräfte gegenüber den alten Eliten stärken. Diese könnten als Konsequenz den Prozeß wieder blockieren. Das Problem ist also, wie das grundlegende Interesse etablierter Machtstrukturen am Machterhalt befriedigt, andererseits reformfreudige Kräfte in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft gefördert werden können.

Die Hauptprobleme liegen offensichtlich in der Frage der Demokratisierung und der Kontakte zwischen zivilgesellschaftlichen Gruppierungen. In der Barcelona-Deklaration war festgelegt worden, daß sich die Kooperation mit nichtstaatlichen Organisationen und der Dialog der Religionen an den „Rahmen der einzelstaatlichen Gesetze“ halten müsse. Damit ist eine institutionalisierte Kontaktaufnahme, z. B. zu islamistischen Gruppen, unmöglich. Dies führt in der Praxis dazu, daß in den MED-Programmen letztlich nur staatlich geförderte, allenfalls noch geduldete Organisationen in politisch eher unverfänglichen Themenbereichen einbezogen werden. Die EU hat es bisher unterlassen, die MED-Programme an den Regierungen vorbei durchzuführen – was allerdings auch zum gegenwärtigen Zeitpunkt wahrscheinlich unrealistisch wäre.

Ebenfalls hat die EU die Politik der Konditionierung bisher nicht angewendet. So wurden z. B. die Verhandlungen mit Algerien schon vor den Präsidentschaftswahlen aufgenommen und das Land mit großzügigen Krediten versorgt, obwohl die innenpolitische Lage – nicht nur wegen islamistischer Terrorgruppen – in keiner Weise den Standards der Achtung der Menschenrechte entspricht. Das Instrument der Konditionierung wird auch deshalb zur stumpfen Waffe, weil bislang darüber in den EU-Gremien nur im Konsens entschieden werden kann. Dies erleichtert es den Staaten des Maghreb, Konditionierungsauflagen zu verwässern, weil sie sich in den meisten Fällen auf ein Veto einer europäischen „Schutzmacht“ – meist Frankreichs - verlassen können.

Eine kritische Analyse muß zu dem Schluß kommen, daß die bisherige Implementierung des Barcelona-Prozesses zu sehr auf die Regierungen und die sie tragenden wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Strukturen setzt. Zwar wird man auch weiterhin keine Partnerschaft an den Regierungen vorbei organisieren können – es handelt sich immerhin um souveräne Staaten –, aber die Europäische Union könnte angesichts ihres Machtpotentials durchaus nachdrücklicher auf der Einbeziehung staatsunabhängiger Gruppen bestehen.

Bisher ist es im Rahmen des Barcelona-Prozesses nicht gelungen, islamistische Kräfte miteinzubeziehen. Vielleicht sind zweieinhalb Jahre auch zu wenig Zeit für ein so kompliziertes Unterfangen. Langfristig führt daran jedoch kein Weg vorbei. Obwohl es sicherlich ein Problem ist, daß die Entwicklung einer innergesellschaftlichen Vielfalt von Interessen auch die von solchen Gruppen einschließt, die nicht den westlichen Vorstellungen von einer zivilen Gesellschaft entsprechen, sollten islamistische Bewegungen nicht vom euro-mediterranen Dialog ausgeschlossen werden. Die voreilige Gegnerschaft zum Islamismus seitens der Europäer macht sie blind gegenüber der Differenziertheit islamischer Strömungen, Denkrichtungen und Bewegungen.

Ein Dialog wird erst dann möglich sein, wenn die Regime in Nordafrika – freiwillig oder gezwungen – die offene Artikulation islamistischer Gruppen, Bewegungen und Parteien zulassen, und wenn diese (zumindest die wichtigsten) ebenfalls auf Gewalt zur Durchsetzung ihrer Ziele verzichten. Jedenfalls hat die wechselseitige Gewaltbereitschaft beide Seiten in die Sackgasse geführt.

Die Gratwanderung zwischen Achtung der Souveränität, Förderung von demokratischem Wandel bei möglichst großer wirtschaftlicher Stabilität, Stützung einer sich entwickelnden Zivilgesellschaft und Beachtung eigener Interessen erfordert gewiß viel politisches Fingerspitzengefühl. Die Europäische Union hat letztlich keine andere Wahl, als sich in dieser Staatskunst zu versuchen, wenn nicht der Barcelona-Prozeß eine der vielen ihrer außenpolitischen Initiativen mehr sein soll, die wirkungslos verpuffen.

Literatur: Sigrid Faath,Hanspeter Mattes: Demokratie und Menschenrechte in Nordafrika. Hamburg 1992 / Richard Gillespie (Hg.): The Euro-Mediterranean Partnership. Political and Economic Perspectives. London 1997 / Annette Jünemann: Die Mittelmeerpolitik der Europäischen Union: Demokratisierungsprogramme zwischen normativer Zielsetzung und realpolitischem Pragmatismus, in: Frankreich-Jahrbuch 1997, Schwerpunkt: Frankreich und der Maghreb. Opladen 1997, S. 93-115

Peter Schlotter ist Projektleiter an der Hessischen Stiftung für Friedens- und Konfliktforschung in Frankfurt am Main und Privatdozent an der Technischen Universität Darmstadt.