E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 9, September 1998, S. 224-225)
Der neue Internationale Strafgerichtshof
Die schwierige Balance zwischen effizienter Strafverfolgung und Realpolitik
Kai Ambos
In den Genfer Konventionen von 1949 wurde die Bestrafung von Kriegsverbrechern zu einer universellen Pflicht erklärt. Aber erst die Massaker in Ruanda und Bosnien lösten Aktivitäten aus, die nun zur Gründung eines Internationalen Strafgerichtshofes führten. Wochenlange Verhandlungen waren dem vorausgegangen, und weder die USA noch China oder Indien schlossen sich der Übereinkunft an. Kai Ambos untersucht, welche Mängel das neue Statut aufweist, aber auch, welchen Fortschritt es trotz allem bedeutet.
Nach mehr als 50 Jahren ist die Staatengemeinschaft dem Versprechen von Nürnberg einen entscheidenden Schritt nähergekommen. Das Statut eines ständigen internationalen Strafgerichtshofes (IStGH), das um Mitternacht am 17. Juli 1998 in Rom in einer dramatischen Abstimmung auf Antrag der USA mit 120 Ja-Stimmen gegen 7 Nein-Stimmen und 21 Enthaltungen verabschiedet wurde, bedeutet einen wichtigen Schritt gegen die weltweite Straflosigkeit von schwersten Menschenrechtsverletzungen. Wenn man bedenkt, daß noch einen Tag vor dem Abschluß der Konferenz niemand an ein glückliches Ende geglaubt hatte, ja, daß sogar die Mehrzahl der Delegierten und NRO-Vertreter schon ein Scheitern der Konferenz befürchtete, handelt es sich um einen historischen Durchbruch. Trotz aller berechtigten Vorbehalte lautet die Botschaft von Rom: Schluß mit der Straflosigkeit von schweren Menschenrechtsverletzungen!
Eingeschränkte Zuständigkeiten
Bei nüchterner Betrachtung des Rom-Statuts stellt sich die Frage, ob der neugeschaffene Gerichtshof ausreichend stark ist. Gemessen an den ursprünglichen Forderungen der Koalition für einen IStGH, der über 800 Nichtregierungsorganisationen angehören, und der damit weitgehend übereinstimmenden Position der gerichtshof-freundlichen gleichgesinnten Staaten („like-minded states“), inbesondere auch der Bundesregierung, mußten vor allem im Bereich der materiellrechtlichen Zuständigkeit (jurisdiction) des Gerichts erhebliche Einschränkungen hingenommen werden. Die Zuständigkeit ist nicht universell und unmittelbar, erstreckt sich also nicht ohne weiteres auf alle Vertragsstaaten bezüglich der in die Zuständigkeit des Gerichts fallenden Verbrechen (Genozid, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und – die noch näher zu definierende – Aggression). Das Statut sieht vielmehr ein kompliziertes dreistufiges System vor:
Auf einer ersten Stufe gilt – das ist zweifellos ein Erfolg der like-minded states –, daß ein Staat sich mit Vertragsbeitritt automatisch der Gerichtsbarkeit unterwirft (automatic jurisdiction). Die gerichtshof-skeptischen Staaten, insbesondere die USA und auch Frankreich, hatten ein sog. Opt-in-Regime gefordert, wonach jeder Vertragsstaat die Zuständigkeit des IStGH bei allen Verbrechen – außer Genozid – in einer gesonderten Erklärung anerkennen muß (ähnlich Art. 36 im Statut des Internationalen Gerichtshofs, IGH). Diese Idee hat, weil Frankreich davon seine Zustimmung abhängig machte, zumindest in einer Übergangsvorschrift (Art. 114) überlebt. Danach kann ein Vertragsstaat die Zuständigkeit des Gerichts im Falle von Kriegsverbrechen für (zunächst) 7 Jahre ausschließen (opt-out). Gegenüber dem ursprünglichen Opt-in-Regime ist das Regel-Ausnahme-Verhältnis damit immerhin umgedreht: Grundsätzlich erstreckt sich die Zuständigkeit auch auf Kriegsverbrechen, wenn der Staat nicht eine diesbezügliche Opt-out-Erklärung abgibt. Die Vorschrift soll auf einer erstmals nach 7 Jahren stattfindenden Review-Konferenz überprüft und dann hoffentlich eingeschränkt oder gar gestrichen werden.
Auf einer zweiten Stufe ist zu prüfen – das ist die eigentlich beklagenswerte Zuständigkeitseinschränkung –, ob ein ausreichender Anknüpfungspunkt für die Strafverfolgung vor dem IStGH in einem konkreten Fall vorliegt. Hier mußte schon vor der Rom-Konferenz der ursprüngliche deutsche Vorschlag einer universellen Zuständigkeit aufgrund des (gewohnheitsrechtlich anerkannten) Weltrechtsprinzips zugunsten des sog. Korea-Kompromisses aufgegeben werden. Danach ist der Gerichtshof dann zuständig, wenn der Tatort-, Täter-, Opfer- oder Gewahrsamsstaat (alternativ, nicht kumulativ!) Vertragspartei ist oder die Zuständigkeit des Gerichts im konkreten Fall (ad hoc) akzeptiert.
Dieser Vorschlag fand die Unterstützung von 79% der in Rom anwesenden Staaten, wurde jedoch in der letzten Woche in geheimen Verhandlungen der ständigen Sicherheitsratsmitglieder unter Füh- rung der – eigentlich als like-minded geltenden – Briten auf zwei Anknüpfungspunkte reduziert: Nach der nun geltenden Fassung ist die Zuständigkeit des IStGH nur gegeben, wenn der Tatort- oder der Täterstaat Vertragspartei ist oder die Zuständigkeit ad hoc akzeptiert. Dies bedeutet, daß der Großteil der heute vorherrschenden innerstaatlichen Konflikte nicht in die Zuständigkeit des Gerichts fällt, denn der Tatortstaat ist in diesen Fällen regelmäßig der Täterstaat, und er wird sich bei Vorliegen eines innerstaatlichen Konflikts davor hüten, dem Statut beizutreten. Nach dieser Regelung hätte etwa das Gericht den kambodschanischen Diktator Pol Pot für den Genozid an der Zivilbevölkerung nur dann aburteilen können, wenn Kambodscha (als Tatort- und Täterstaat!) Vertragspartei gewesen wäre oder die Zuständigkeit des Gerichts ad hoc akzeptiert hätte.
Der im Korea-Vorschlag enthaltene Anknüpfungspunkt des Gewahrsamsstaates hätte immerhin die Möglichkeit geschaffen, daß die Täter sich bei Verlassen ihres Staates der Gefahr einer Festnahme in einem Vertragsstaat ausgesetzt hätten und über diesen die Zuständigkeit des Gerichtshofs begründet worden wäre. Nun kann man nur hoffen, daß zahlreiche potentielle Tatort- und Täterstaaten dem Statut beitreten und dadurch für spätere Verbrechen auf ihrem Staatsgebiet und/oder ihrer Staatsangehörigen die Zuständigkeit des IStGH begründet ist.
Auf einer dritten Stufe schließlich bleibt die schon erwähnte Möglichkeit, daß der Tatort- oder Täterstaat die Zuständigkeit des Gerichts ad hoc akzeptiert. Diese Vorschrift gibt der internationalen öffentlichen Meinung ein wirksames Instrument an die Hand, Staaten in einem besonders aufsehenerregenden Fall zur Akzeptanz der Zuständigkeit zu drängen.
Können diese Zuständigkeitsschwellen nicht überwunden werden, so besteht immer noch die Möglichkeit, daß der UN-Sicherheitsrat im Rahmen von Kapitel VII der UN-Satzung (UNS) eine bestimmte Situation an den Gerichtshof verweist. In diesem Fall gelten keine weiteren Zuständigkeitsvoraussetzungen.
Sind die genannten Zuständigkeitshürden genommen, gelten – außer im Fall einer Sicherheitsratsüberweisung – weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen:
Nach dem zentralen, schon in der Präambel und Art. 1 enthalten Grundsatz der Komplementarität ist ein Verfahren vor dem Gerichtshof nur zulässig, wenn die nationale Gerichtsbarkeit nicht willens oder in der Lage ist, ein Verfahren durchzuführen. Dies ist etwa dann anzunehmen, wenn ein nationales Strafverfahren nur zum Schutz eines Tatverdächtigen durchgeführt wird, eine Verfahrensverschleppung zur Folge hat oder die nationale Strafjustiz zusammengebrochen ist. Wichtig ist, daß eine Vorrangzuständigkeit der nationalen, nicht – wie beim Jugoslawien- und Ruandagericht – der internationalen Strafjustiz besteht.
Der Angeklagte und zuständige Staaten können die Zuständigkeit des Gerichtshofs und die Zulässigkeit eines bestimmten Verfahrens anfechten und einen Verweis an die nationale Gerichtsbarkeit beanspruchen; dies kann zur Verfahrensverzögerung oder gar -verschleppung und – trotz entgegenstehender Regelungen – zu Beweisverlust führen.
Schließlich hat auch der UN-Sicherheitsrat unter Kapitel VII der UNS das Recht, die Einleitung eines Verfahrens bis zu zwölf Monate zu unterbinden; dieser Zeitraum ist verlängerbar, aber nur durch einstimmige Entscheidung der ständigen Sicherheitsratsmitglieder (Art. 27 III UNS).
Errungenschaften in anderen Bereichen
Handelt es sich soweit um schmerzliche Einschränkungen der Zuständigkeit des IStGH, so haben sich doch in zahlreichen anderen Fragen die like-minded countries durchgesetzt:
Die gerichtliche Zuständigkeit erstreckt sich nicht nur auf Genozid, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und Aggression (vorbehaltlich einer späteren Definition), sondern diese Verbrechen wurden auch relativ umfassend definiert. So wurden z. B. im Rahmen der Verbrechen gegen die Menschlichkeit das „Verschwindenlassen“, und bei den Kriegsverbrechen – über den gemeinsamen Art. 3 der Genfer Abkommen hinaus – auch schwerwiegende Verletzungen des Kriegsrechts in innerstaatlichen Konflikten aufgenommen.
Gleichwohl bleiben auch hier beklagenswerte Einschränkungen: Bei Kriegsverbrechen wurde eine hinter dem geltenden humanitären Völkerrecht zurückbleibende Anwendungsschwelle eingeführt, indem insbesondere solche Verbrechen erfaßt werden, die als Teil eines Plans oder einer Politik oder in massiver Art und Weise begangen werden. Die Strafvorschriften für den innerstaatlichen Konflikt sollen die Verantwortlichkeit der Regierung zur Wiederherstellung von Gesetz und Ordnung und zur Verteidigung der nationalen Einheit mit allen legitimen Mitteln unberührt lassen. Bei den Verbrechen gegen die Menschlichkeit wird positive Kenntnis des Täters dahingehend verlangt, daß die Verbrechen Teil einer weitverbreiteten oder systematischen Attacke gegen jegliche Zivilbevölkerung darstellten.
Das Statut sieht eine starke Staatsanwaltschaft vor, die auf der Grundlage „verläßlicher“ Informationen jeder – also auch nichtstaatlicher – Art von Amts wegen tätig werden kann und sich lediglich einer gerichtlichen Prüfung durch die sogenannte Vorverfahrenskammer (pre-trial chamber) unterwerfen muß. Damit konnte die Gefahr einer Politisierung der staatsanwaltschaftlichen Tätigkeit durch politische Kontrollinstanzen (UN-Sicherheitsrat, Vertragsstaatenversammlung) verhindert werden. (Es bleibt aber das erwähnte Interventionsrecht des Sicherheitsrats aufgrund Kapitel VII UNS).
In der praktisch wichtigen Frage des Zugriffs auf Beweise, die (vorgeblich) nationale Sicherheitsinteressen berühren, wurde eine differenzierte Lösung gefunden, die den betroffenen Staat zwingt, seine Gründe für eine Geheimhaltung darzulegen und dem Gerichtshof ermöglicht, auch diese Beweise zu verwerten.
Schließlich wurde erreicht, daß keine Vorbehalte zum Statut möglich sind. Damit wurde der Streit über völkerrechtlich zulässige Vorbehalte vermieden und gerichtshof-skeptischen Staaten ein wichtiges Instrument zur Umgehung ihrer Verpflichtungen genommen. Wären Vorbehalte zulässig, so hätte etwa ein Staat die Überstellung eigener Staatsangehöriger wegen entgegenstehender verfassungsrechtlicher Vorschriften (vgl. Art. 16 GG) ausschließen können. Der Gerichtshof wäre auf diese Weise zur Untätigkeit verdammt, denn bei den Tatverdächtigen handelt es sich ja regelmäßig um eigene Staatsangehörige.
Die tragische Rolle der USA
Die US-Delegation hatte bis zuletzt – trotz zahlreicher Zugeständnisse der gerichtshof-freundlichen Staaten – ihre Position nicht geändert und an ihren Forderungen festgehalten – etwa der nach einer zusätzlichen Unterwerfungserklärung unter die Gerichtsbarkeit (gegen automatic jurisdiction) und einem unbefristeten opt-in für Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit, gerade auch für Nicht-Vertragsstaaten. Auf diese Weise wäre das Ergebnis ein Gerichtshof gewesen, der sich gegen kleine und arme Staaten richtet und vor den Verbrechen mächtiger Staaten kapituliert. Wer die US-Verhandlungsführung in Rom miterlebt hat, wird nicht erstaunt sein, daß die US-Regierung nun aktiv gegen das Gericht Widerstand leisten will. Damit hatte sie schon in Rom gedroht und so ihre Abstimmungsniederlage vorprogrammiert.
Natürlich ist diese Haltung bedauerlich, doch hängt das Funktionieren des Gerichts nicht von internationalen Militäraktionen ab, sondern von der Mitarbeit der Vertragsstaaten, die als Täter- und Tatortstaaten insbesondere zur Überstellung Tatverdächtiger verpflichtet sind. Internationaler Militäraktionen bedarf es nur im Rahmen von Kap. VII UNS, wenn friedenserhaltende Maßnahmen militärischer Natur notwendig werden. In dieser Situation werden auch die USA versuchen, wie schon im Golfkrieg, den UN-Sicherheitsrat und den Gerichtshof für ihre politischen Interessen zu nutzen. Gerade die zukünftige Rolle des IStGH bei friedenserhaltenden Maßnahmen und seine enge Anbindung an den UN-Sicherheitsrat, die ja ein Zugeständnis an die USA gewesen ist, wird es den USA langfristig unmöglich machen, sich einer Zusammenarbeit zu verweigern.
Fazit
Die Einschränkung der Zuständigkeit des IStGH kann nur bedingt durch die genannten Errungenschaften kompensiert werden, denn diese greifen überhaupt erst, wenn das Gericht zuständig ist. Andererseits bedarf es für einen effizienten Gerichtshof ohnehin einer möglichst großen Zahl von Vertragsparteien. Dies kann – neben der Hoffnung auf Ad-hoc-Unterwerfungserklärungen – die Zuständigkeitseinschränkungen kompensieren. Schließlich darf auch gehofft werden, daß die Vertragsstaaten auf einer ersten Review-Konferenz – sieben Jahre nach Inkrafttreten des Statuts – eine Zuständigkeitserweiterung beschließen. Alles in allem ist daher die Einschätzung des UN-Generalsekretärs, Kofi Annan, zutreffend: „No doubt, many of us would have liked a court vested with even more far-reaching powers, but that should not lead us to minimize the break-through you have achieved. The establishment of the court is still a gift of hope to future generations, and a giant step forward in the march towards universal human rights and the rule of law.“
Dr. Kai Ambos ist wissenschaftlicher Referent für internationales Strafrecht und Hispanoamerika am Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht in Freiburg/Breisgau. Er war Mitglied der deutschen Delegation in Rom. Der Artikel gibt seine persönliche Meinung wieder.
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