A. Einführung
B. Übersicht
C. Übergreifende Themen
D. Themendiskussion
     Eröffnungssitzung
     Arbeitssitzung I:    Entschuldung als ein wesentliches Element für einen neuen Ansatz zur
                                 Armutsbekämpfung 
     Arbeitssitzung II:   Die Rolle externer Partner: Die Armutsbekämpfungsstrategie als Rahmen
                                 für Geberkoordinierung?
     Arbeitssitzung III:  Formulierung von Armutsbekämpfungsstrategien – Integration von
                                  makroökonomischer Politik und strukturellen Reformen
     Arbeitssitzung IV:  Formulierung einer nationalen Armutsbekämpfungsstrategie und Sicherstellung
                                  ihrer wirksamen Implementierung
E. Abschlussbemerkungen und Perspektiven

A. Einführung

Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer begrüßten die Gelegenheit zum Gespräch und zum Austausch über derart wichtige Themenkomplexe und bedankten sich bei der DSE für ihre Initiative, diesen Dialog zu organisieren.

B. Übersicht

Im Zusammenhang mit der laufenden internationalen Debatte zur Entschuldung und der wachsenden Besorgnis innerhalb der Völkergemeinschaft über die weltweite Armut hat diese Dialogveranstaltung den neuen internationalen Ansatz zur Armutsbekämpfung und den Prozess des Strategiepapiers zur Armutsbekämpfung (PRSP) untersucht, der kürzlich von den Bretton-Woods-Institutionen eingeführt worden ist. In den Diskussionen wurde hinterfragt, ob Entschuldung ein grundlegender Bestandteil dieses neuen internationalen Ansatzes ist, und es wurden verschiedene Aspekte der Formulierung nationaler Strategien zur Armutsbekämpfung betrachtet – die Verbindung makroökonomischer und strukturpolitischer Vorgaben und Maßnahmen für Wachstum und Stabilität mit sozialpolitischen und sektoralen Entscheidungen zur Minderung der Armut, die Erfordernisse für eine erfolgreiche Umsetzung einer Strategie zur Armutsbekämpfung und die Rolle der internationalen Gemeinschaft bei der Unterstützung der Bemühungen einzelner Länder im Kampf gegen die Armut.

In diesem Sinne wurde der Dialog in vier Abschnitte gegliedert, in denen man sich mit den folgenden Themen befasste: (i) Entschuldung als ein wesentliches Element für einen neuen Ansatz zur Armutsbekämpfung, (ii) Koordinierung der Unterstützung von außen im Rahmen der nationalen Strategien zur Armutsbekämpfung, (iii) Einbindung makroökonomischer und struktureller Reformen in die Armutsbekämpfungsstrategie und (iv) Gewährleistung einer wirksamen Umsetzung der Strategien zur Armutsbekämpfung. Neben den Schlussfolgerungen, die für jeden dieser Themenbereiche getrennt erarbeitet worden sind, wurden im Verlaufe der Diskussionen eine Reihe von übergreifenden Aspekten offenkundig. Hierbei wurde ein breiter Konsens zwischen den Teilnehmerinnen und Teilnehmern hinsichtlich der wichtigsten zu berücksichtigen  Gesichtspunkte der Programme zur Armutsbekämpfung und zur Entschuldung deutlich. 

C. Übergreifende Themen

Zunächst einmal bleibt Armut trotz beträchtlicher Fortschritte weit verbreitet und stellt die größte systemische Bedrohung der Stabilität in einer globalisierten Welt dar. Deshalb sollte die Eliminierung dieses der menschlichen Entwicklung im Wege stehenden Hindernisses das Hauptziel der Entwicklungspolitik sein.

Zweitens ist Armut mehrdimensional – beispielsweise gekennzeichnet durch zu geringe Einkünfte, keinen Zugang zu grundlegenden sozialen Leistungen, keinen Zugriff auf Wirtschaftsgüter. Eine erfolgreiche Strategie zur Minderung der Armut sollte deshalb auch multidimensional ausgerichtet sein und sich nicht ausschließlich auf die Verbesserung der sozialen Versorgungsleistungen konzentrieren. Für eine dauerhafte Armutsbekämpfung ist es von ausschlaggebender Bedeutung, die Armen zu befähigen, Zugang zu Beschäftigung und Einkommen zu finden. Darüber hinaus sollten die Strategien zur Armutsbekämpfung dem jeweiligen Land zueigen werden und auf den Grundsätzen von Ownership, Transparenz und guter Regierungsführung aufbauen. Die Erfolgsaussichten würden sich noch weiter verbessern, wenn diese Strategien in einem breiten, partizipativen Prozess entwickelt würden und somit die Unterstützung der Zivilgesellschaft fänden. 

Drittens werden Maßnahmen zur Umverteilung des Einkommen, so wichtig sie auch sein mögen, nicht hinreichen, um Armut in den ärmsten Ländern zu mindern, wo ein ohnehin niedriges Einkommensniveau die Wirksamkeit der Umverteilung insgesamt einschränkt. Die grundlegende Vorbedingung der Armutsbekämpfung ist, eine hohe Wachstumsrate zu erzielen und über einen langen Zeitraum aufrecht zu erhalten. Deshalb muss man mit wirksamen Strategien gegen die Wachstumshindernisse angehen und Einsparungen sowie Investitionen fördern. Anstrengungen zur Förderung des Wachstums und Bekämpfung der Armut können und sollen einander stärken.

Viertens begrenzen exzessive Auslandsschulden die für Investitionen und soziale Ausgaben verfügbaren Mittel. Dadurch kann das Wachstum verlangsamt und die Wirksamkeit der Maßnahmen zur Armutsbekämpfung gemindert werden. Somit kann Entschuldung zur Erleichterung der Armut beitragen, aber nur dann, wenn die durch Entschuldung freiwerdenden Ressourcen für Anstrengungen zur Armutsbekämpfung wirksam werden – Entschuldung muss deshalb in die umfassende, multidimensionale Strategie zur Armutsbekämpfung eingebettet sein. 

Und schließlich muss man erkennen, dass durch Entschuldung weder neue Ressourcen für die Entwicklung geschaffen werden, noch dass diese automatisch Investitionen in menschliche und physische Kapazitäten oder Zugang zu den internationalen Märkten nach sich zieht, den die armen Länder brauchen, um der Armut zu entwachsen. Deshalb muss die Unterstützung der Völkergemeinschaft für Anstrengungen zur Armutsbekämpfung in armen Ländern über die reine Entschuldung hinaus gehen. Partnerländer müssen weiterhin technische und finanzielle Unterstützung für die notwendigen Strukturreformen bereitstellen, und, was genauso wichtig ist, sie müssen ihre Märkte für Produkte aus den armen Ländern öffnen, damit diese sich den Neubeginn nutzbar machen können, den die Entschuldung bietet, um so die Armut hinter sich zu lassen.

D. Themendiskussion

Eröffnungssitzung

Der neue internationale Ansatz zur Bekämpfung der Armut und Förderung der Entwicklung baut auf verschiedenen grundlegenden Prinzipien auf, wie die Redner feststellten:

• Die armen Länder müssten in der Analyse ihrer Probleme und der Bestimmung national akzeptierter, umfassender, multidimensionaler Strategien zur Armutsbekämpfung, die als Koordinierungsrahmen für die Unterstützung der Geber dienen sollen, eine Führungsrolle übernehmen.
• Es müsste anerkannt werden, dass eine wachstumsfördernde und soziale Politik für den Erfolg der Strategien zur Armutsbekämpfung von grundlegender Bedeutung sein würde und deshalb kohärent in eine realistische Strategie zur Armutsbekämpfung integriert werden sollte.
• Es wäre wichtig, diese Strategien auf den Grundsätzen der Ownership, Transparenz und guten Regierungsführung aufzubauen und in Konsultationen mit allen Angehörigen der Zivilgesellschaft einschließlich der Parlamente weiterzuentwickeln.
• Ausländische Geber spielten eine entscheidende Rolle, um die Strategien zur Armutsbekämpfung der armen Länder zum Erfolg zu führen, indem sie sowohl die Abfassung und Finanzierung der Strategien unterstützen als auch Zugang zu internationalen Märkten in Verbindung mit handelsbezogener technischer Unterstützung garantieren, um so den armen Ländern zu helfen, die bestehenden Engpässe in der wettbewerbsfähigen Produktion zu überwinden, ihre Beteiligung am weltweiten Handelssystem zu verbessern und ihre weitere Ausgrenzung zu verhindern.

Es gebe auch eine klare Verbindung zwischen der erweiterten HIPC-Initiative und der Vorbereitung der PRSPs seitens der Empfängerländer – durch den PRSP-Rahmen solle sichergestellt werden, dass die durch Entschuldung freigesetzten Ressourcen zur Armutsbekämpfung eingesetzt werden, und einige Geber haben das zur Vorbedingung der Entschuldung gemacht. Die Rednerinnen und Redner stellten jedoch heraus, dass die Formulierung von Strategien zur Armutsbekämpfung und die Umsetzung des neuen Ansatzes Zeit brauchen würden und warnten, dass es inhärente Spannungen zwischen einer zügigen Entschuldung und der für die Entwicklung hochwertiger Strategien zur Armutsbekämpfung benötigten Zeit gebe. Deshalb sei es erforderlich, sich davor zu hüten, unrealistische Erwartungen aufzubauen – in einigen Ländern sei es bereits zu Verzögerungen gekommen, was auf Verzug auf der makroökonomischen Ebene, Konflikte und Fragen der Regierungsführung oder Korruption zurückzuführen sei.

Die Rednerinnen und Redner hielten fest, dass sowohl Geber- als auch Empfängerländer sich den internationalen Entwicklungszielen für das Jahr 2015 verpflichtet hätten. Darüber hinaus hätten die afrikanischen Staats- und Regierungschefs auf ihrem Gipfel im Januar 2000 in Libreville den Vorrang von Wachstum, guter Regierungsführung und Transparenz betont sowie auch ihre Unterstützung des neuen internationalen Ansatzes zur Armutsbekämpfung und der erweiterten HIPC-Initiative unterstrichen. Einige Empfängerländer hätten jedoch ihre Besorgnis geäußert, dass die HIPC-Initiative keine zusätzlichen Bedingungen mit sich bringen dürfe, dass der geforderte partizipative PRSP-Prozess keine neuen sozialen oder politischen Bedingungen nach sich ziehen solle und dass die Entschuldung zusätzlich zu weiteren unterstützenden Entwicklungsmaßnahmen stehen solle.

Arbeitssitzung I:  Entschuldung als ein wesentliches Element für einen neuen Ansatz zur Armutsbekämpfung 

Das PRSP wurde als hilfreiches Instrument gesehen, um die Armutsbekämpfungspolitik zu fokussieren und die Wirksamkeit der Entschuldung zu vergrößern. Die Referenten waren sich einig, dass die notwendigen Reformen in einer angemessenen Abfolge stattfinden müssen und dass die Geber die vom Empfängerland angeführte Strategie zur Armutsbekämpfung voll unterstützen und sich von Anfang an langfristig zu finanzieller Unterstützung verpflichten sollten.

Es gab auch Kritik an der erweiterten HIPC-Initiative. Ein Redner vertrat die Ansicht, dass sowohl die HIPC- als auch die erweiterte HIPC-Initiative in zu geringem Maße und zu spät eingesetzt hätten, teilweise, weil man in den achtziger und frühen neunziger Jahren den Schwerpunkt darauf gelegt habe, die Probleme der Länder anzugehen, die Schulden bei privaten Gläubigern und offiziellen bilateralen Stellen hatten. Entschuldung für Länder, die hauptsächlich von multilateralen Gläubigern Kredite erhalten hatten, wurde lange Zeit aufgeschoben, teilweise, weil die Geldgeber der letzten Instanz, die internationalen Finanzierungsinstitutionen, nicht ihren Status als bevorrechtigte Gläubiger gefährden wollten. In diesem Zusammenhang wurde außerdem festgestellt, dass die Bereitschaft zu einer breit angelegten Schuldenerleichterung, die sich auch auf Kredite von multilateraler Seite erstreckt, zum Teil Ergebnis des Druckes gewesen sei, den Nichtregierungsorganisationen und Millionen von einfachen Bürgern ausgeübt haben.

Darüber hinaus seien sowohl die ursprüngliche als auch die erweiterte HIPC-Initiative darauf ausgerichtet, dafür zu sorgen, dass der Schuldner den Schuldendienst an der Restschuld nachhaltig erfüllen könne, statt Wachstum und Entwicklung sicher zu stellen. Um letzteres zu erreichen, sollte die Entschuldung nicht durch einen numerischen Prozess von oben herab bestimmt werden, der sicherstellt, dass der Schuldendienst weiterhin beglichen werden könne, sondern besser durch einen Ansatz von unten nach oben, der auf den Bedürfnissen des Schuldners aufbaue. Die angemessene Lösung für einen Schuldenüberhang bestünde entweder in einer gänzlichen Streichung der Schulden oder in einem vollständigen Schuldendienstmoratorium gepaart mit zusätzlichen Mitteln, Investitionen und Zugang zu entwickelten Märkten für die Exporte des Schuldnerlandes. In diesem Zusammenhang sagte einer der Redner, dass im Interesse der Armutsbekämpfung die erweiterte HIPC-Initiative, die zwar einen positiven Schritt darstelle, nur als eine erste Maßnahme, keinesfalls aber als die Endphase der Entschuldung betrachtet werden sollte.

Weiterhin sei exzessive Verschuldung keineswegs nur auf arme Länder beschränkt, und die Entschuldungsdebatte solle keinesfalls die Probleme hochverschuldeter Länder ignorieren, die nicht für Unterstützung im Rahmen der HIPC-Initiative qualifiziert seien. Die diesen Ländern zur Verfügung stehenden traditionellen Mechanismen der Schuldenerleichterung würden das Problem lediglich aufschieben und schließlich die Kosten für eine umfassende Lösung ansteigen lassen. Entschuldungsverfahren, die auf einem breiteren, kooperativen Ansatz aufbauten – unter Beteiligung aller Gläubiger und gerechter Lastenverteilung – würden wahrscheinlich zu verantwortungsvolleren Lösungen führen und auf beiden Seiten zu pflichtbewussteren Darlehenspraktiken anregen. Außerdem sei die Außenschuld nicht das einzige Hindernis bei der Armutsbekämpfung und Entwicklung. Viele Länder litten zusätzlich unter ihrer inneren Verschuldung, und der fehlende Zugang zu den Märkten begrenze den Exportanstieg. Widmet man der Entschuldung der hochverschuldeten armen Länder Aufmerksamkeit, so dürfe man sich auch nicht den Veränderungen, die an die Rolle der ausländischen Partner geknüpft seien, entziehen – beispielsweise gebe es immer noch Zweifel an der Bereitschaft des IWF, alternative makroökonomische Ansätze zu akzeptieren, die möglicherweise günstigere Auswirkungen auf die Armutsbekämpfung haben. 

Unter Bezug auf Guyana wurde konkret festgestellt, dass die zwölf Jahre andauernden Reformbemühungen dazu beigetragen hätten, makroökonomische Stabilität und Vertrauen als Grundlage für Wachstum wiederherzustellen, aber Schockeinwirkungen von außen hätten die Exportzahlen und die Einnahmechancen gemindert, die sozialen Aufwendungen und Lohnsteigerungen begrenzt und zu Unruhen unter der Arbeiterschaft geführt. Die erhaltenen Schuldenreduzierungen seien verwendet worden, um öffentliche Investitionen sowie Ausgaben zur Entwicklung der personellen Ressourcen und der physischen Infrastruktur zu steigern. Die Ergebnisse seien zwar positiv, aber immer noch ungenügend und führten zu großer Unzufriedenheit mit dem Anpassungsprozess. Das Beispiel Guyana zeige, dass Ausgaben für soziale Belange nicht ausreichen, um die Armut zu bekämpfen – man braucht einen umfassenden makroökonomischen Rahmen, der die Produktivität, Einkommenschancen und wirtschaftliche Diversifizierung fördert. 

In der allgemeinen Diskussion wurde bemerkt, dass die HIPC-Initiative vielleicht nicht so viel zusätzliche Mittel biete wie erwartet, da die Länder den Schuldendienst nicht vollständig abgeleistet hätten. Immerhin biete die Initiative jedoch eine Erleichterung der multilateralen Schulden, und in der erweiterten Form gebe es auch eine vorläufige Schuldenerleichterung seitens der Bretton-Woods-Institutionen, was eine der Hauptveränderungen darstelle. Darüber hinaus sei die Löschung des Schuldenüberhangs ein Gewinn an sich, weil dadurch den armen Ländern Möglichkeiten geboten würden, Zugang zu den privaten Kapitalmärkten zu erhalten, was für Investitionen und anhaltendes Wachstum wesentlich sei. Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer waren sich einig, dass Geber grundsätzlich darauf verpflichtet seien, die Modalitäten ihrer Unterstützung anzupassen, um den Erfolg der HIPC-Initiative zu gewährleisten, und alle sagten, dass sie es gerne sähen, wenn die Entschuldung schneller vonstatten ginge. Es war jedoch bereits schwierig, politische Übereinstimmung über die Finanzierungsbedingungen der Initiative zu erzielen, wie sich an der kontroversen Debatte über die Goldverkäufe des IWF zeigte. Verzögerungen können sich auch aus Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Programmkonditionen ergeben – die Anforderung des partizipativen Prozesses wurde als Innovation begrüßt, aber dieser würde Zeit und Geld kosten. Es sollte ebenfalls anerkannt werden, dass einige Länder angesichts ihrer Vergangenheit Schwierigkeiten haben würden, schnell das geforderte Niveau an guter Regierungsführung, Transparenz und Anti-Korruptionsmaßnahmen zu erreichen.

Während es allgemeine Zustimmung dafür gab, dass eine national akzeptierte Strategie zur Armutsbekämpfung erforderlich sei, warfen die Teilnehmer einige Fragen auf: Ist die Strategie zur Armutsbekämpfung lediglich dafür erforderlich, um eine Entschuldung möglich zu machen? Wenn ja, kann sie dann wirkliche nationale Akzeptanz finden? Werden die Länder die für die Ausführung des Konsultationsprozesses notwendige finanzielle und technische Unterstützung erhalten? Eine breite Konsultation sei erforderlich, aber gleichzeitig bedürfe es internationaler Unterstützung, um die Fähigkeit der Zivilgesellschaft weiterzuentwickeln, damit sie die von ihr erwartete Rolle auch in den Ländern spielen könne, in denen eine starke und auch hörbare Zivilgesellschaft keine Tradition habe. Eine rationale Strategie zur Bekämpfung der Armut müsse auch auf einem vollständigen Verständnis der die Armut bestimmenden Faktoren aufbauen – der Schwerpunkt der internationalen Debatte scheine jedoch hauptsächlich auf der Sozialpolitik zu liegen und weniger Aufmerksamkeit auf Einkommen und Beschäftigung zu lenken. 

Arbeitssitzung II:  Die Rolle externer Partner: Die Armutsbekämpfungsstrategie als Rahmen für Geberkoordinierung?

Drei zentrale Themen wurden in dieser Sitzung aufgeworfen – die Bedeutung der nationalen Akzeptanz (Ownership), die Notwendigkeit, dass Geber ihre Zusage zur Zusammenarbeit in konkrete Handlungen umsetzen und die praktischen und politischen Hindernisse, die einer besseren Harmonisierung im Wege stehen.

Die Rednerinnen und Redner waren sich darin einig, dass die nationale Akzeptanz und Aneignung der Strategien zur Armutsbekämpfung von grundlegender Bedeutung seien, wenn diese von den Gebern unterstützt werden und eine größere Koordinierung herbeiführen sollen. Sie betonten, dass ohne eine solche Ownership das Risiko bestünde, dass das PRSP wie bereits auch schon sein Vorgänger, das Policy Framework Paper, die Prioritäten der Geber reflektierte, statt dass es die Länderstrategien dokumentierte. Die Akzeptanz der Strategien zur Armutsbekämpfung müsse auf nationaler und lokaler Ebene erreicht werden und erfordere die Beteiligung demokratischer Institutionen und der Zivilgesellschaft, insbesondere der Armen, an den Entscheidungsfindungsprozessen, da sie die unmittelbaren Nutznießer der Reformen seien. Wo immer eine solche Haltung der Ownership erreicht sei, müssten die Geber sich innerhalb des durch die Länder geschaffenen politischen Rahmens bewegen, und die Empfängerländer müssten eine führende Rolle übernehmen, um sicher zu stellen, dass dies auch wirklich geschieht.

Sowohl multilaterale als auch bilaterale Geber waren sich im Grundsatz einig, dass das PRSP zur Grundlage ihrer Unterstützung für die Entwicklungsländer werden müsse. Der entscheidende nächste Schritt bestehe darin, diese Zusage in konkrete Handlungen umzusetzen. Die Referenten waren sich darüber einig, dass dies die Akzeptanz einer Strategie zur Armutsbekämpfung erforderlich machen würde – einschließlich der politischen Entscheidungen und Handlungsprioritäten – und dass diese den ausschließlichen Rahmen für Entwicklungsaktivitäten bilden würde, obwohl die Geber von Anfang an klarstellen sollten, welche Art von Politik sie nicht zu unterstützen bereit wären. Eine Unterstützung der Entwicklung sollte mit der Umsetzung von messbaren Zielen der Armutsbekämpfung verknüpft sein, wobei die mittelfristigen Ziele und Indikatoren gemeinsam in einem partizipativen Ansatz vom Empfängerland und den externen Partnern bestimmt werden. Unterstützung sollte von Anfang an und langfristig zugesagt werden, um den Ländern die Sicherheit zu geben, dass die für die Umsetzung der Strategie zur Armutsbekämpfung erforderlichen Mittel entsprechend dem Bedarf verfügbar sind. Die politischen Instrumente sollten jedoch auch den Gegebenheiten im Land angemessen sein, und das könne nur erreicht werden, indem man sicherstellt, dass die Länder die Führungsrolle bei der Festlegung dieser Instrumente übernehmen. 

Die Redner stellten aber auch fest, dass es viele Hindernisse gebe, die dem Aufbau einer besseren Zusammenarbeit selbst der am stärksten engagierten Geber im Wege stünden. Oft gebe es starke politische Fürsprecher im Geberland, die sich für projektbezogene Unterstützung aussprächen. Darüber hinaus mache die Notwendigkeit, dem Parlament Rechenschaft  über Entwicklungsausgaben ablegen zu müssen, es schwierig, auf Haushaltsfinanzierung oder gebündelte Projektfinanzierung umzustellen; und außerdem könnte diese Rechenschaftspflicht zu Formen der Auflagenabhängigkeit führen, welche die nationale Ownership aushöhlten. Weiterhin bestehe das Risiko, dass das Aufeinanderschichten verschiedener Rahmen, die allesamt von den Gebern für diverse Darlehenszusagen gefordert werden, die Zusammenarbeit behindern könnten. Eine solche Häufung könnte abgebaut werden, indem man die in anderen Initiativen gewonnenen Erfahrungen teilte, die Programmanforderungen auf einige entscheidende Zielsetzungen fokussierte und extensive, sich überschneidende Auflageanforderungen vermied sowie die Akzeptanz der Geber hinsichtlich unterschiedlicher Ansätze in der Armutsbekämpfung in den Empfängerländern stärkte.

In diesem Zusammenhang wurde festgestellt, dass der Ausschuss für Entwicklungshilfe der OECD im Mai 2001 Richtlinien dazu herausgeben werde, wie bilaterale und andere Partner in der Entwicklung auf koordinierte Weise die Strategien zur Armutsbekämpfung der Länder unterstützen sollten. Die Richtlinien bieten möglicherweise eine Auflistung verschiedener Bereiche an, in denen die Partner Unterstützung anbieten sollten – beispielsweise beim Kapazitätsaufbau der Zivilgesellschaft und in partizipativen Prozessen, bei der Erarbeitung von Armutsgutachten und statistischen Kapazitäten, wodurch die Unterstützung für sektorumfassende Ansätze vertieft würde, weiterhin bei der Harmonisierung der Auszahlungen, der Beschaffung und den Abrechnungsverfahren sowie bei den Bemühungen, den Fluss der staatlichen Entwicklungshilfe zu steigern.

In der allgemeinen Diskussion unterstrichen die Teilnehmerinnen und Teilnehmer die Notwendigkeit, konkrete Aktionen durchzuführen, um die Zusammenarbeit zu stärken. Sie stellten fest, dass die Geber hinsichtlich der politischen Entscheidungen des Empfängerlandes unbedingt mehr Flexibilität und Bereitschaft zur Akzeptanz zeigen müssten. Als Beispiel wurde Thailand angeführt, wo nach der Finanzkrise soziale Netze aufgebaut werden. Die Regierungsstellen hätten Mühe damit, die Geber dazu zu bringen, den vom Empfängerland bevorzugten Ansatz zu akzeptieren, nämlich die finanzielle Unterstützung an die kommunalen Verwaltungen zu leiten statt an eine nationale Arbeitslosenversicherung westlicher Machart, wie sie von den Gebern vorgeschlagen worden sei. Außerdem wurde von den Teilnehmerinnen und Teilnehmern geäußert, dass es oft Schwierigkeiten gebe, wenn Geber sich überschneidende Mandate verträten und politische Reformen auf ihren Namen angerechnet bekommen wollten – gerade letzteres unterminiere das Konzept der Ownership für politische Reformen in den Empfängerländern. In einigen Fällen beharrten Geber auch darauf, Projekte zu unterstützen, die nicht vollständig den Prioritäten des Empfängerlandes entsprächen. 

In der Diskussionsrunde war man sich einig, dass ein Umstieg von Projekt- auf Programmfinanzierung die Erfolgsaussichten der Strategien zur Armutsbekämpfung deutlich verbessern würde, obwohl man auch sagte, dass dieser Umstieg nur möglich wäre, wenn die Geber überzeugt wären, dass die bereitgestellten Mittel in der Tat für die vereinbarten Zwecke Verwendung finden. Das impliziere, dass die Empfängerländer ihre Transparenz und die Rechenschaftspflicht auf ein höheres Niveau bringen müssten. Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer waren sich jedoch auch einig, dass es in vielen Geberländern politische Schwierigkeiten geben werde, diesen Umstieg vorzunehmen.

Will man die nationale Akzeptanz der Strategien zur Armutsbekämpfung stärken, sollten die Geber damit anfangen, ihre finanzielle Unterstützung von den Erfolgen abhängig zu machen, welche die Länder in der Armutsbekämpfung erzielen. Als Messlatte sollten hier ein paar Indikatoren dienen, die einigen Schwerpunktbereichen entnommen sind und für die entsprechend brauchbare Daten zur Verfügung stehen, statt dass man sich auf eine lange Liste vorhergehender Aktionen berufe. Und vor allem hielten es die Teilnehmer für wesentlich, dass die Geber vermeiden, eine unüberschaubare Fülle an Bedingungen aufzustellen, weil dadurch die Fähigkeit der Länder zur Reform stark in Mitleidenschaft gezogen werde. Dieser neue Ansatz sei erstmalig in Burkina Faso angewendet worden. Die Geber müssten auch in ihrem Finanzierungsansatz flexibler vorgehen, wenn Länder ein oder zwei der Kreditbedingungen nicht erfüllten. Statt dann die gesamte finanzielle Unterstützung auf Eis zu legen, sollten die Geber zunächst die Gründe untersuchen, weshalb diese Bedingungen nicht erfüllt werden, und den Behörden im Land anschließend bei der Korrektur der Situation helfen.

In der Diskussion wurde ebenfalls bemerkt, dass die Geberkoordinierung im Rahmen des PRSP eine inländische Koordinierung und den Aufbau eines gesellschaftlichen Konsens im Empfängerland voraussetze. Es wurde herausgestellt, wie wichtig es sei, partizipative Prozesse in den Empfängerländern durch technische und finanzielle Hilfe zu unterstützen. Genauso wichtig sei es aber auch, die notwendige Unterstützung zu gewähren, damit die Länder besser die Armutssituation im Lande analysieren und die Wirksamkeit der staatlichen Aktionen überwachen können, um so eine angemessene Politik zu entwickeln und die Strategie zur Armutsbekämpfung entsprechend anzupassen.

Die Teilnehmer stellten auch eine Reihe von Schwierigkeiten bezüglich der Geberkoordinierung heraus:

• Für Länder, die nicht in der Lage wären, eine national akzeptierte Strategie zur Armutsbekämpfung zu entwerfen, bliebe unklar, wie ein angemessener Rahmen für die Koordinierung der Unterstützung durch die Geber aussehen solle. Das gelte insbesondere für Länder in oder nach Konfliktsituationen, wo es noch lange Zeit brauchen würde, um eine partizipative Strategie zur Armutsbekämpfung zu entwickeln. 
• In einigen Übergangsstaaten könnte es ebenfalls Schwierigkeiten geben, weil die Regierungsinstitutionen erst noch im Entstehen seien und die Geber ihre Aktivitäten eher untereinander koordinierten, als ihre Unterstützung in den von einer nationalen Akzeptanz getragenen Rahmen einzubinden. 
• Die Kosten der Zusammenarbeit zwischen den Gebern könnten die Kosten einer schwachen Koordinierung übersteigen, was heißen soll, dass unterschiedliche Ansätze seitens der Geber es den Ländern ermöglichen, sich aus einer breiten Palette für den angenehmsten politischen Ansatz zu entscheiden. Wenn sich die Geber auf eine einzige Strategie verständigten, statt dass eine Reihe verschiedener Ansätze verfolgt werden können, würde außerdem das Risiko des Scheiterns ansteigen. 

Arbeitssitzung III:  Formulierung von Armutsbekämpfungsstrategien – Integration von makroökonomischer Politik und strukturellen Reformen

Um die Investitionen zu steigern, müssten die Länder das vermeintliche Risiko eindämmen, indem sie Konflikte vermeiden und makroökonomische Politik sowie institutionelle Reformen einschließlich des Rechtssystems stärken. Eine Steigerung der Faktorproduktivität erfordere Investitionen in die Infrastruktur, eine verbesserte Zuteilung von Ressourcen, strukturelle Reformen auch bei regulierenden Vorschriften, um mit Lieferengpässe besser umzugehen, und eine größere Arbeitsmarktflexibilität. Die globale Zusammenarbeit könne eine wichtige Rolle spielen, um die technische Kompetenz in armen Ländern zu fördern und ihre Produktivität zu steigern. Die Redner verwiesen auch auf andere Möglichkeiten, das Wachstum zu fördern, wie beispielsweise die Liberalisierung des Handels, um damit eine Steigerung und Diversifizierung des Handels zu ermöglichen, die Förderung regionaler Integration, um so die Grenzen einer effizienten Produktion zu überwinden, die durch die geringe Größe der Märkte auferlegt sind, und die Erleichterung der Integration in die Weltwirtschaft.
 

Politische Maßnahmen zur Einkommensumverteilung, durch welche die Armut gemindert werden soll (entweder durch direkte Regierungstransfers oder durch erhöhte Ausgaben für öffentliche Leistungen), erforderten entweder zusätzliche finanzielle Mittel oder eine Umverteilung der vorhandenen Ressourcen auf den sozialen Sektor. Die Redner waren sich einig, dass eine solche Politik nur erfolgreich sein könne, wenn es gleichzeitig eine wirksame Haushaltskontrolle und Antikorruptionsanstrengungen sowie eine effiziente Bereitstellung staatlicher Dienstleistungen gäbe. Eine wachstumsorientierte Politik könne jedoch indirekt positive Auswirkungen auf die Einkommensverteilung haben. Wenn beispielsweise Steuervorteile abgeschafft werden, könnten so die Einnahmen gesteigert werden, ohne den Steuersatz zu erhöhen, so dass die Regierungen mehr Mittel für soziale Belange ausgeben könnten. Die Reduzierung einer hohen Inflationsrate könnte die unverhältnismäßig negativen Auswirkungen auf die Armen mindern und zusätzlich Wachstum und Einkommensschaffung fördern. Der Kampf gegen die Korruption würde die Möglichkeiten der Reichen einschränken, die Einkommensverteilung zu ihren Gunsten zu beeinflussen, während gleichzeitig auch wirtschaftliche Ineffizienz zurückgeschraubt und das Wachstum gefördert würden. In derselben Weise könnten einige strukturpolitische Maßnahmen wie z.B. die Liberalisierung in der Landwirtschaft direkt zu einer gerechteren Einkommensverteilung beitragen, indem armen Bauern gestattet würde, einen größeren Anteil des Erlöses ihrer Erzeugnisse einzubehalten.

Die Redner betonten weiterhin, dass die für Entwicklung und Armutsbekämpfung verfügbaren Ressourcen gesteigert werden müssen, indem man den rückläufigen Trend in der staatlichen Entwicklungshilfe umkehrte, durch Entschuldung und, was vielleicht am wichtigsten ist, indem man im In- und Ausland privates Kapital mobilisierte. Eine saubere Politik und entsprechende Reformen des finanziellen Sektors könnten dazu anregen, inländisches Kapital zu mobilisieren und Kapitalflucht zu verhindern, aber das wäre nicht genug, um den Anforderungen zu entsprechen. Für die Finanzierung der Entwicklung sei somit ausländisches Privatkapital von grundlegender Bedeutung – im letzten Jahrzehnt seien die öffentlichen Mittelzuflüsse weiter zurückgegangen, während der Zustrom privaten Kapitals dramatisch angestiegen sei und in immer stärkerem Maße eine Form angenommen habe, die keine neuen Schulden generiere. Dazu zählten auch die direkten Investitionen von außen, welche den Vorteil hätten, stabiler zu sein und die auch dazu beitrügen, Know-How weiterzugeben. Die Redner hoben hervor, das die Empfängerländer Zugang zu den internationalen Finanzmärkten erhalten und diesen dauerhaft offenhalten könnten, wenn sie ein stabiles, vorhersehbares makroökonomisches Umfeld schafften und eine angemessene Steuerpolitik einführten sowie Eigentumsrechte und eine gute Regierungsführung beachteten.

Diese Punkte wurden bei der Darstellung der Erfahrungen aus einigen Ländern bestätigt. Im Tschad sei der Prozess zur Einrichtung einer umfassenden Strategie zur Armutsbekämpfung nun auf den Weg gebracht, nachdem die Bedingungen für anhaltendes Wachstum mittels einer Stabilitätspolitik, steuerlicher Konsolidierung, Strukturreformen einschließlich der Rücknahme von Privilegien des Staates und der Entwicklung des privaten Sektors sowie durch Demokratisierung und dem allmählichen Aufbau der institutionellen und administrativen Kapazitäten geschaffen worden seien. Es seien jedoch enorme finanzielle Mittel nötig gewesen, um eine Verbesserung der sozialen Indikatoren herbeizuführen und sich auf eine tragfähige Entwicklung hinzubewegen. Die durch die Entschuldung im Rahmen der HIPC-Initiative freigesetzten Mittel würden dazu beitragen, einige der Anforderungen zu erfüllen, aber die armen Länder müssten zu ihrer Entwicklung in immer stärkerem Maße inländische Mittel mobilisieren, auch durch eine angemessene Nutzung ihrer natürlichen Ressourcen. 

Das Fehlen stabiler makroökonomischer Bedingungen stelle eines der größten Hindernisse für Wachstum und eine wirksame Armutsreduzierung in vielen Volkwirtschaften im Übergang dar. Die Erfahrung in diesen Ländern belege, dass mikroökonomische und institutionelle Reformen grundlegend dafür seien, dass Wachstum direkt zur Armutsbekämpfung beitrage. Aber wenn die notwendigen politischen Anpassungsmaßnahmen entwickelt werden, müsse man auch sorgfältig die Auswirkungen überdenken, welche diese auf die Armen haben. In der ehemaligen Sowjetunion beispielsweise seien viele soziale Versorgungsleistungen von großen staatlichen Unternehmen erbracht worden, was zur Folge gehabt habe, dass Arbeitskräfte an diese Unternehmen gebunden gewesen seien – und das müsse bei der Privatisierung dieser Unternehmen berücksichtigt werden. Ähnlich sehe es mit einer grundsätzlichen Preisliberalisierung aus, die soweit nötig von gezielten Unterstützungsbemühungen für die Armen begleitet sein sollte, um die Auswirkungen von hohen Preisen für grundlegende Verbrauchsgüter abzufedern. Es gebe auch noch andere Aspekte, die im Kontext der Armutsbekämpfung berücksichtigt werden müssten, einschließlich der Funktionsweise der Arbeitsmärkte, der Reichweite von steuerlichen Anpassungen und der Solidität der Institutionen. Dieser letzte Gesichtspunkt sei von entscheidender Wichtigkeit für eine angemessene Umsetzung makroökonomischer und sozialpolitischer Maßnahmen und um Sicherheit, eine effiziente Erbringung von Leistungen und Inklusivität zu sichern.

In der anschließenden Diskussion meinten die Beteiligten, dass die internationale Debatte zur Armutsbekämpfung sich deutlicher auf die Begleitmaßnahmen konzentrieren sollte, die nötig seien, um sicherzustellen, dass das Wachstum den Armen zugute kommt. Möglicherweise gebe es auch ein paar die Armut bestimmende Faktoren, insbesondere in Afrika, die man noch nicht vollständig begriffen habe. Dazu könnten strukturelle oder institutionelle Engpässe zählen, wie z.B. hohe Abwicklungskosten, kaum ausgebildete Arbeitskräfte, ineffiziente öffentliche Verwaltung und Rechtssysteme, woraus sich vielleicht erkläre, warum in vielen "erfolgreichen" Beispielen für Anpassung keine hinreichenden Wachstumsraten erzielt oder nicht genügend ausländisches Privatkapital mobilisiert worden seien. 

Die Rednerinnen und Redner waren sich einig, dass private Kapitalströme und inländische Investitionen vor allem dadurch angeregt werden könnten, dass das Risiko eingedämmt würde, indem man eine entsprechende Politik einführte und ein vorhersehbares Umfeld schaffte – einen stabilen makroökonomischen Rahmen, politische Stabilität und Rechtssicherheit. In den meisten wenn nicht sogar in allen dieser Bereiche könne die regionale Integration ein Instrument für Fortschritt und Reform sein, vor allem, weil sie dazu beitrage, die Einschränkungen, die die kleinen Märkte mit sich bringen, zu überwinden und auf diese Weise Investitionen ankurbeln könnte. Es gebe bereits beträchtliche Erfahrungen mit der Stärkung des rechtlichen Rahmens und der Harmonisierung und Vereinfachung der Steuerpolitik auf regionaler Ebene. Mit aktiver Unterstützung der Geber könnte dies weiter auf eine gemeinsame Infrastruktur (Verkehr, Kommunikation und Energie) ausgedehnt werden, um so die Produktivität zu steigern, die Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern und die globale Integration zu erleichtern. 

Eine erfolgreiche Umsetzung der Politik bedinge auch die Reform der öffentlichen Verwaltung, um so ihre Effizienz zu steigern, gute Leistungen zu belohnen und Inkompetenz oder Korruption zu bestrafen. Darüber hinaus sollten die Regierungen die in der privaten Geschäftswelt vorhandenen Fachkenntnisse nutzen, um eine Wachstumspolitik zu entwerfen und umzusetzen. Die Rednerinnen und Redner befanden es für extrem wichtig, dass für eine vernünftige Abfassung politischer Vorgaben und Maßnahmen sowie deren konsequente Umsetzung die Institutionen Stärkung erfahren, was ja für den langfristigen Erfolg der Strategien zur Armutsbekämpfung genauso wichtig sei wie eine entsprechende makroökonomische Politik und soziale oder sektorale Maßnahmen.

Arbeitssitzung IV:  Formulierung einer nationalen Armutsbekämpfungsstrategie und Sicherstellung ihrer wirksamen Implementierung

In den partizpativen Prozessen müssten demokratische Institutionen, wie z.B. Parlamente wie auch die verschiedenen Gruppen, aus denen sich die Zivilgesellschaft zusammensetzt, enthalten sein. Die Zivilgesellschaft sollte in allen Aspekten der Strategieentwicklung eingebunden sein, auch bei der Formulierung der politischen Vorgaben und Maßnahmen, der Überwachung und Bewertung. Die Parlamente hätten eine besondere Rolle inne, um die Ausgaben zu überwachen und sicherzustellen, dass staatliche Institutionen effizient arbeiten. Als praktische Maßnahme könnte das Instrument der Dezentralisierung dienen, um dadurch eine intensivere Beteiligung zu erreichen, indem die Bevölkerung vor Ort in die Erarbeitung politischer Vorgaben und die Erbringung staatlicher Dienstleistungen stärker einbezogen würde. Die Referenten und die Diskussionsteilnehmer fanden es wichtig, dass der partizipative Prozess gut geplant ist – wenn nicht, bestehe das Risiko der Destabilisierung der politischen und sozialen Situation. Die Zivilgesellschaft solle die Regierung direkt bei der Bestimmung angemessener Mechanismen und Verfahren für einen konsultativen Prozess unterstützen. Die Teilnehmer sahen auch das Risiko unrealistischer Erwartungen, die sich aus dem partizipativen Prozess ergeben, und betonten die Notwendigkeit direkter und sichtbarer Ergebnisse der Strategien zur Armutsbekämpfung, um die öffentliche Unterstützung des Prozesses aufrecht zu erhalten. 

Die Redner stellten auch die Notwendigkeit heraus, die Kapazität der Zivilgesellschaft zu stärken, um die von ihr erwartete Rolle im partizipativen Prozess erfüllen zu können. Teilweise würde das bedeuten, die lokalen Nichtregierungsorganisationen zu stärken, vor allem in Ländern, in denen es keine ausgesprochene Tradition der partizipativen Regierungsführung gebe. Die Regierungen könnten ein günstiges Umfeld für partizipative Prozesse schaffen, indem sie ihre Politik transparent gestalteten und freien Zugang zu den notwendigen Informationen gewährten. Die Teilnehmer fanden es wichtig, dass die Regierungen einen Rahmen für regelmäßige Beratungen mit der Zivilgesellschaft aufbauten, der über die konkreten Anforderungen bezüglich der Formulierung eines PRSP hinausgehe. Sie meinten weiterhin, dass den Gebern eine besonders wichtige Rolle bei der Bereitstellung technischer (und in einigen Fällen auch finanzieller) Unterstützung zukomme, um die Kapazität der Zivilgesellschaft weiterzuentwickeln, so dass diese gesellschaftlichen Gruppen politische Einschränkungen verstehen und Informationen angemessen auslegen könnten. Gleichzeitig hätten die Geber eine wichtige Funktion, indem sie zögerliche Regierungen dazu ermutigen, sich in ihren Entscheidungsfindungsprozesse den Beratungen mit der Zivilgesellschaft zu öffnen. 

Einstimmigkeit herrschte unter den Teilnehmern über die Bedeutung, die einer guten Regierungsführung und Maßnahmen zur Bekämpfung der Korruption zukommen, damit die durch Entschuldung freigesetzten Ressourcen wirksam für Programme zur Armutsbekämpfung eingesetzt werden können. Verbesserungen in diesen Bereichen seien auch der Schlüssel dafür, größere Investitionen aus dem Ausland anzuziehen.

In der Diskussion einiger Länderbeispiele sind eine Reihe von Aktionen benannt worden, die für eine wirksame Armutsbekämpfung wichtig sind:

Trotz einer langen Phase der strukturellen Anpassung in Ghana sei das Wachstum nicht ausreichend, um die Armut zu mindern, die sich vor allem in der Landwirtschaft konzentriere, dem wichtigsten aktiven Wirtschaftssektor. Eine erfolgreiche Strategie zur Armutsbekämpfung muss in Ghana deshalb die Einkommensschaffung in der Landwirtschaft fördern – eine politische Priorität sei schnelleres Wachstum in der Landwirtschaft, aufbauend auf modernen Produktionstechniken. Andere Prioritäten umfassten die Verbesserung der makroökonomischen Leistung, die Ausweitung eines beschäftigungsschaffenden Wachstums, die weitere Frauenförderung und –befähigung sowie größere Investitionen in personelle Ressourcen.

Partizipative Prozesse in Kamerun seien noch in der Entwicklung – wie auch in vielen anderen afrikanischen Staaten sei das Konzept der Zivilgesellschaft noch relativ neu und als solches erst nach der demokratischen Öffnung 1992 in die Diskussion gekommen. Deshalb gebe es hier immer noch Unsicherheiten hinsichtlich der angemessenen Rolle der zivilgesellschaftlichen Gruppen. Darüber hinaus sei deren Organisationsgrad und finanzielle Kapazität noch schwach und bedürfen der Stärkung. Außerdem sei die Regierung zögerlich geblieben, alle Bereiche der politischen Entscheidungsfindung zu öffnen oder einen rechtlichen Rahmen für die Zusammenarbeit mit einem breitem Spektrum der Gruppen innerhalb der Zivilgesellschaft aufzubauen, auch wenn sie die neue Strategie zur Armutsbekämpfung auf partizipative Art entwickelt habe. Es sei jedoch wichtig, alle Vertreter der Zivilgesellschaft in den partizipativen Prozess einzubinden – religiöse Gruppierungen, Gewerkschaften und Interessengruppen.

Entschuldung wäre für Ruanda ein entscheidender Bestandteil einer wirksamen Armutsbekämpfung, weil dadurch bedeutend mehr Mittel für Programme zur Verfügung stünden, die den Armen zugute kämen – verbesserter Zugang zu sauberem Trinkwasser sowie Investitionen in das Gesundheitswesen und in die Bildung. Im Gefolge des Völkermordes bestehe hier ein gewaltiger Bedarf. In politischer Hinsicht lauteten die wichtigsten Prioritäten, stabile makroökonomische Rahmenbedingungen aufrecht zu erhalten und die Ausgaben zugunsten von Programmen für die Armen neu zu gewichten. Weitere politische Ziele erstreckten sich auf die Dezentralisierung der Verwaltung, die Privatisierung staatlicher Unternehmen und kontinuierliche Fortschritte bei der Demokratisierung.

Die Diskussion zu Indien konzentrierte sich auf die Bedeutung der Handelsliberalisierung für die Bekämpfung der Armut. Die Auswirkungen seien nicht immer nur positiv. Beispiele aus jüngst durchgeführten Feldstudien legten nahe, dass die Auswirkungen in verschiedenen Bereichen unterschiedlich ausfielen. Der Lebensstandard der Arbeiter in der Textilindustrie sowie in der Landwirtschaft und in der Schmuckbranche habe sich gesteigert. Die im Glas- und Holzsektor Beschäftigten hätten sich jedoch verschlechtert. Außerdem seien die Vorteile, die sich durch die Abschaffung der Handelsbarrieren ergeben haben, in gewissem Maße durch Korruption ausgehebelt worden.

E. Abschlussbemerkungen und Perspektiven

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* Elliott Harris ist zurzeit Abteilungsleiter, West Afrika II, Afrika Abteilung, beim Internationalen Währungsfonds (IWF). Sharon White ist Senior Economist, Armutsbekämpfungsstrategie, bei der Weltbank.
 

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