Diskussionsbericht - Entwicklungspolitik und Militär

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Diskussionsbericht

Entwicklungspolitik und Militär

Katja Roehder

Hintergrund

Regionale und innerstaatliche Konflikte sowie die wachsende Bedrohungswahrnehmung u.a. durch internationalen Terrorismus haben dazu geführt, dass sich die Anzahl und insbesondere die Komplexität von Friedensmissionen weltweit erhöht haben. Die militärische Sicherung eines fragilen Friedens ist ebenso Bestandteil heutiger Friedensmissionen wie die Reduzierung struktureller Konfliktfaktoren oder die Reform staatlicher Institutionen. Eine der zentralen Herausforderungen der neuen multidimensionalen Friedenseinsätze ist daher die Verknüpfung von peacekeeping und peace building, bzw. die Harmonisierung von sicherheitspolitischen und zivilen Instrumenten, einschließlich der Entwicklungspolitik. Wie solche kohärenten Ansätze gestaltet sein können und welche Prinzipien die Koordination der Politikfelder bestimmen, sind dabei noch vielfach diskutierte Fragen.

Der Internationale Politikdialog vom 14. bis 15. September in Berlin, veranstaltet vom Entwicklungspolitischen Forum der Internationalen Weiterbildung und Entwicklung gGmbH (InWEnt) im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), widmete sich der konzeptionellen Diskussion aktueller Friedensmissionen mit besonderem Blick auf die Kooperation von sicherheitspolitischen und entwicklungspolitischen Akteuren. Zentrale Fragen des Politikdialogs betrafen vor allem die Bedingungen für den Erfolg von peace building bei unterschiedlich mandatierten Friedensmissionen, die Gewichtung und das praktische Zusammenspiel von militärischen und zivilen Ansätzen sowie lessons learned für die externe Unterstützung von Stabilisierungs- und state building-Prozessen in Krisen- und Konfliktländern.

In vier Panels ging es 1.) um Erfahrungen mit Einsätzen auf dem Balkan, 2.) um UN-Missionen in Afrika, 3.) um die Perspektiven im Rahmen afrikanischer (sub-) regionaler Friedensmissionen sowie 4.) um die Bewertung der Mission in Afghanistan. In einer Bilanz der Tagung verknüpfte ein fünftes Panel die vorherigen Beiträge mit einer Diskussion zu möglichen Formen einer "Integrierten Friedensplanung", die zu größerer Kohärenz und Nachhaltigkeit von Interventionen beitragen kann.

Opening Session: Die neuen Sicherheitsherausforderungen: Konzeptioneller Anpassungsbedarf für Sicherheits- und Entwicklungspolitik

In seiner Auftaktrede zum Politikdialog skizzierte Ibrahim Gambari (Under Secretary General und Special Advisor on Africa der UN) die neuen Herausforderungen an Friedensmissionen aus Sicht der Vereinten Nationen (UN). Die Entsendung und Mandatierung internationaler Friedenstruppen ist ganz überwiegend eine UN-Aufgabe; ihre Erfolge sind jedoch gerade bei jüngeren Einsätzen gemischt. Während peacekeeping als Stärke der Vereinten Nationen angesehen werden könne, müsse die UN daher auf dem Gebiet des post-conflict peacebuilding bzw. state building noch einiges hinzulernen. Über die Unterbindung bewaffneten Auseinandersetzungen hinaus müsse ein Land dabei unterstützt werden, einen langfristigen und lebenswerten Frieden zu erarbeiten. Dazu ist für die UN der Aufbau bzw. die Reform von lokalen Institutionen eine Schlüsselaufgabe. Stabilisierung und governance-Aufgaben seien dabei parallele und nicht sequentiellen Bereiche. Gambari plädierte daher generell für eine Vernetzung der sicherheits- und entwicklungspolitischen Agenda. Vor jedem Truppenabzug müsse die Frage stehen, ob die Grundsteine für eine friedliche Entwicklung des Landes gelegt seien. Die Transitionsphase stellt sich aus Sicht Gambaris als kritische Periode für den Rückfall in gewaltförmigen Konfliktaustrag dar. Man stehe vor der paradoxen Herausforderung, einerseits mit der institutionellen Reform eines Landes nicht bis zum Abzug stabilisierender Friedenstruppen warten zu dürfen, andererseits aber die staatlichen Institutionen, die vielfach extrem fragil, korrupt und nicht in der Gesellschaft verankert sind, nicht zu früh z.B. durch Wahlen zu legitimieren. Hier bestehe noch erheblicher Bedarf an angepassten Konzepten für integrierte Prozesse der Friedensförderung.

Erich Stather (Staatssekretär im BMZ) plädierte in seiner Ansprache für ein selbstbewußtes Engagement der Entwicklungspolitik im Bereich "Frieden und Sicherheit". Er beobachte derzeit einen Paradigmenwechsel hin zum Thema "Sicherheit", hinter welchem entwicklungspolitische Aufgaben teilweise in den Hintergrund träten. Alle Politikbereiche seien jedoch aufgefordert, Prinzipien und Handlungsfelder zu definieren, in denen stärkere Kooperation untereinander konkretisiert werden könne. Die Entwicklungspolitik hat in diesem Zusammenhang u.a. die Themen Low Income Countries Under Stress (LICUS), failing states, bzw. poor performer aufgegriffen. In Post-Konflikt-Situationen arbeitet sie schon seit einiger Zeit in Demobilisierungs- und Reintegrationsprogrammen, bei der Stärkung regionaler Sicherheitsstrukturen oder zur Reform des Sicherheitssektors in Entwicklungsländern. Sie bekennt sich dabei zu einem umfassenden Sicherheitsbegriff, dem der "menschlichen Sicherheit", und sieht in diesem Zusammenhang u.a. die Notwendigkeit, das Sicherheitsthema stärker mit der UN-Millenniumserklärung zu verknüpfen. Die Umsetzung entwicklungspolitische Prinzipien wie Nachhaltigkeit und ownership sei in Krisensituationen ebenso von Bedeutung wie militärische Ansätze der Stabilisierung. Der Weg zu tragfähigen Formen kohärenter Politik führe nicht über die Beschwörung von Zielkonflikten, so Stather, sondern über die gemeinsame Formulierung von Konzepten der Friedensförderung.

Panel I: Wiederaufbau und Friedensförderung (peacebuilding) als Bestandteil NATO-geführter Out-of-area Einsätze: Das Zusammenspiel von Sicherheits- und Entwicklungspolitik auf dem Balkan

Susan Woodward (Professorin für Politikwissenschaft, The Graduate Center, City University of New York) kritisierte in ihrem Beitrag insbesondere die unzureichenden Erfolge der robusten und militärisch dominierten Mandate auf dem Balkan, und plädierte für die Rückbesinnung auf stärker zivil ausgerichtete Formen von UN-Missionen. Die Einsätze auf dem Balkan, so ihre Analyse, stellten in mehrerlei Hinsicht eine Veränderung der bisherigen Praxis von Friedenseinsätzen dar. Vor allem durch das politische Engagement der Vereinigten Staaten erfolgte ein Schub in Richtung peace enforcement und die Abkehr von zivil dominierten UN peacekeeping-Prinzipien. Militärische Befehlsgewalt wurde von der zivilen Hierarchie getrennt und separate, nationale Rules of Engagement (RoE) aufgestellt. Die Situation auf dem Balkan führte zudem zu bisher ungekannten Aufgabenausweitungen des Militärs, einschließlich CIMIC (Civil-military cooperation) -Einsätzen und der Übernahme zentraler staatlicher Administration. Das "Modell Balkan" ist nach Auffassung Woodwards nicht auf andere Situationen übertragbar. Zwar spielten durch die große Nähe Europas von Beginn an besondere Bedingungen eine Rolle - so wurden vor allem erhebliche Mittel für militärische Interventionen und Wiederaufbau bereitgestellt -, der Erfolg des Engagements ist nach anfänglich positiven Einschätzungen jedoch zunehmend in Frage gestellt. Nicht nur mangelte es an Koordinierung und innerer Kohärenz der nationalen Engagements, Woodward kritisierte auch die stark durch die Sicherheitsinteressen der Interventionsmächte bestimmte Politik, die bislang zwar frühe Gewinner hervorgebracht habe, nicht jedoch ausreichend innere politische Legitimität und Stabilität. Hinsichtlich einer Kooperation von Entwicklungspolitik und Sicherheitspolitik stellte sie wenige lessons learned fest. Robuste Einsätze, wie sie auf dem Balkan entwickelt wurden, seien nicht in der Lage, positive Bedingungen für lokale, nachhaltige Entwicklung zu schaffen. Die Erfahrungen auf dem Balkan ließen viele Fragen dazu offen, wie der Nexus zwischen Entwicklungs- und Sicherheitspolitik verbessert werden könne.

Enver Hasani (Direktor, Büro für Internationale Zusammenarbeit und regionalen Dialog der Regierung Kosovos) stimmte mit Blick auf den Kosovo in die Kritik an der Rolle der Internationalen Gemeinschaft ein. Obwohl die United Nations Mission in Kosovo (UNMIK) als stabilisierender Faktor und durch schnellen Ergebnissen beim Wiederaufbau zunächst Erfolge verzeichnen konnte, habe sie durch die Einnahme einer umfassend treuhänderischen Rolle, die aus Sicht der Kosovaren lokale Strukturen, Rechtsfragen oder Gebräuche außer Acht ließe, die Distanz zur Bevölkerung zunehmend vergrößert. Die Etablierung des "Status Quo" ohne politische Vision für die Zukunft des Kosovo konnte daher im Vorfeld der Ereignisse im März diesen Jahres, als es zu einem offenen Ausbruch von Gewalttätigkeiten zwischen Serben und Albanern kam, erfolgreich ausgenutzt und politisch manipuliert werden. Die diesjährigen Wahlen ließen daher auch absehen, dass es zu einer mangelnden Legitimität der politischen Führung kommen werde. Diese problematische Rolle von UNMIK hinsichtlich des Aufbaus nachhaltiger lokaler Institutionen ist nach Ansicht Hasanis allerdings keine Frage der Mandatsformulierung, sondern seiner Ausgestaltung. Er plädierte ausblickend für die sofortige Umsetzung eines Prozesses des "transfer of competences", um die wiedererlangte Sicherheit durch einen lokal getragenen politischen Prozess zu untermauern.

Rory O'Sullivan (ehemaliger Country Manager for Serbia, Montenegro, Bosnia-Herzegovina und ehemaliger Direktor des Gemeinsamen Büros der Weltbank-EU für Südosteuropa) zog aus seiner Sicht eine vorwiegend positive Bilanz hinsichtlich der Kooperation zwischen der sicherheits- und entwicklungspolitischen Seite vor Ort. Er betonte, dass die stabilisierende Rolle des Militärs nicht unterschätzt werden dürfe. Ohne ihre Erfolge hätten weder Weltbank noch die Europäische Union (EU) in dieser Phase auf dem Balkan aktiv werden können. O'Sullivan konstatierte allerdings auch einen eklatanten Koordinationsmangel vor Ort, den das Weltbank-EU Büro durch die Kooperation mit einem militärischen Liaison-Officer auszugleichen versuchte. Gerade bei der Umsetzung von Demobilisierungsmaßnahmen sei diese direkte Kommunikation von entscheidender Bedeutung gewesen.

Aus bilateraler Sicht kommentierte Rainer Goerdeler (Beauftragter für Asien, Südosteuropa und Afghanistan im BMZ) insbesondere die Zielsetzung und Erfolge des Stabilitätspaktes für Südosteuropa. Er trat in seinem Beitrag der Vorstellung entgegen, langfristige entwicklungspolitische Überlegungen hätten bei den Interventionen auf dem Balkan keine Rolle gespielt. Der Stabilitätspakt sei bewußt von der Prämisse ausgegangen, dass der nachhaltige und zivile Aufbau der Region eine langfristige Perspektive benötige und könne, bei allen legitimen Bedenken von Woodward und Hasani, als fortschrittlicher Ansatz gewertet werden. Parallel dazu sei für die Gewährleistung von Sicherheit während der Reformprozesse allerdings weiterhin eine militärische Präsenz auf dem Balkan notwendig. Ziele und Prämissen des Stabilitätspaktes seien v.a. das Heranführen der Länder in Südosteuropa an Westeuropa, eine aktive regionale Kooperation mit einem multiethnisches Nebeneinander sowie die Annahme, dass eine positive Entwicklung nur im Rahmen der transatlantischen Kooperation möglich sei. Im Sinne dieser komplexen Zielsetzungen gäbe es v.a. hinsichtlich der EU-Perspektive einiger Länder eine sehr positive Entwicklung. Die wachsende Anzahl neuer Handelsabkommen und die Entstehung eines neuen Energiemarktes stimmten auch in Bezug auf die regionale Integration optimistisch. Goerdeler stimmte Hasani jedoch insofern zu, als er ebenfalls nicht an effektive Ausübung lokaler Eigenverantwortung glaube, solange die wichtigsten staatlichen Funktionen in UN-Verwaltungshänden blieben.

Die Vorsitzende des Panels, Arna Hartmann (Direktorin des Entwicklungspolitischen Forums von InWEnt) wies zudem auf die große Bedeutung des Arbeitsmarktes bzw. von Beschäftigungsmöglichkeiten für die die überwiegend junge Bevölkerung hin. Ohne wirtschaftliche Perspektiven würden gesellschaftliche Instabilitäten befördert, welche jene Erfolge gefährdeten, die durch militärische Stabilisierung sowie schnelle Rehabilitierungsmaßnahmen aufgebaut worden seien.

Diskussion zu Panel I: Drei Aspekte wurden in der anschließenden Diskussion besonders herausgegriffen: (i) die Frage, inwieweit die Interventionen auf dem Balkan Abhängigkeiten kreieren, (ii) den Mangel an integrierten Ansätzen bzw. an Koordination, und (iii) die Notwendigkeit ziviler Beiträge zu Friedensmissionen vor allem im Zusammenhang mit der Bekämpfung organisierten Verbrechens.
Im Plenum wurde zugestimmt, dass die Expansion kurzfristiger militärischer Aktivitäten (CIMIC / quick impact Projekte) in den zivilen Bereich hinein durch die zunehmende Auftragsvergabe v.a. auf kommunaler Ebene zu Abhängigkeiten und Verlust von Eigeninitiative geführt habe. Aber auch bei zentralen staatlichen Funktionen, z.B. im Justizbereich, sei eine Übertragung von Kompetenzen und Verantwortung dringend notwendig.
Hinsichtlich der Frage nach entwicklungspolitisch-militärischer Koordination herrschte im Plenum zunächst Einigkeit über die parallele Notwendigkeit beider Aspekte von Friedensmissionen, d.h. militärischer Stabilisierung einerseits sowie entwicklungspolitisch ausgerichteter, nachhaltiger Strukturansätze andererseits. Die Erfahrungen des Balkans zeigen allerdings durchweg gravierende Koordinationsmängel; sowohl zwischen militärischen und entwicklungspolitischen Akteuren als auch innerhalb beider Akteursgruppen. Die Abstimmung von militärischen und entwicklungspolitischen Ansätzen auf der operativen Ebene könne vor allem durch mehr Kommunikation verbessert werden, meinten insbesondere Vertreter der sicherheitspolitischen Seite. Allerdings wurden im Plenum auch prinzipielle konzeptionelle Divergenzen angesprochen. Sie bezogen sich vor allem auf die faktische Dominanz militärischer Überlegungen in der gesamten Strategieentwicklung.
Als ein bedeutsames Hindernis für nachhaltige Entwicklung und lokale Eigenanstrengung wurde das ungelöste Problem der Bekämpfung des organisierten Verbrechens aufgeworfen, das nicht nur für den Balkan große Relevanz besitzt. Nach erfolgreicher Entwaffnung und Demobilisierung kämen in einem mafiös-kriminellen Umfeld zu häufig Personen an die Macht, die kaum für die Weiterentwicklung eines stabilen politischen Prozesses geeignet seien. Eine demokratisch legitimierte Reformagenda sei auf diese Weise blockiert. Weitaus mehr Polizeiaufgaben als bisher müssten daher in Friedensmissionen aufgenommen werden, so die Lehre aus den aktuellen Stabilisierungsmissionen. Hierzu müsse auch die nötige Zahl an Spezialisten ausgebildet werden, wie dies z.B. derzeit im Rahmen der EU geschieht.

Panel II: Friedenssicherung durch die Vereinten Nationen und Friedensförderung in Afrika

Der Vorsitzende des Panels Rudolf Adam (Präsident der Bundesakademie für Sicherheitspolitik - BAKS) stellte in seinem einleitenden Beitrag die verschiedenen Facetten moderner Sicherheitspolitik heraus, wie sie von der BAKS unter dem Stichwort der "menschlichen Sicherheit" aufgearbeitet werden. Auch das Militär stehe in einem Veränderungsprozess, so dass die Teilung in "zivil" und "militärisch" auch in den aktuellen Friedensmissionen immer weniger aufrecht erhalten werden könne.

Paul Collier (Professor für Wirtschaft und Direktor des Zentrums für das Studium der afrikanischen Volkswirtschaften an der Oxford University) führte in seinem einführenden Vortrag das Scheitern vieler Nachkriegsinterventionen auf zu kurze Zeithorizonte zurück und entwickelte vor diesem Hintergrund eine Reihe von konkreten Vorschlägen für mögliche erfolgreiche Interventionsformen auf dem afrikanischen Kontinent. Sie beruhen auf empirischen Untersuchungen zu "aid, policy and growth in post-conflict societies" (Collier/Hoeffler 2004) und gründen auf einer langfristigen Interventionsperspektive von mindestens zehn Jahren nach Beendigung eines Krieges. Angesichts der Tatsache, dass statistisch die Hälfte aller innerstaatlichen Gewaltausbrüche Rückfälle aus früheren "Nachkriegssituationen" seien, müsse das primäre Ziel der Internationalen Gemeinschaft in der Verhinderung dieser Rückfälle liegen. Kurzfristige Politikoptionen führten jedoch häufig zu ungenügenden Wirtschaftsreformen, zu übereilten politischen "Lösungen" und einer unausgewogenen Stärkung des Sicherheitssektors führten, die alle das statistische Risiko eines Rückfalls in Gewalt erhöhten. Collier sieht dagegen einen möglichen erfolgreichen Ansatz im Zusammenspiel folgender Faktoren: (i) Ausländische Militärpräsenz für mindestens eine Dekade, um den ökonomischen, politischen und militärischen Stabilisierungsprozess zu begleiten. (ii) Eine langfristige "up-front"-Verpflichtung, d.h. eine Abkehr von der derzeitigen Praxis stückweiser Mandatsverlängerungen und unklaren finanziellen Zusagen. (iii) Ein Schwerpunkt auf Wirtschaftswachstum und eine mit Reformen einher gehende sozial ausgerichtete Wirtschaftspolitik wie z.B. in Uganda. (iv) Im politischen Bereich keine verfrühten Wahlen. (v) Richtige Signalsetzung hinsichtlich friedlicher Entwicklung, z.B. durch die radikale Kürzung von Militärausgaben zu Gunsten einer Politik der sozialen Inklusion wie z.B. in Mosambik. Die Erwartungshaltung der Bevölkerung sei diesbezüglich bedeutsam, denn nur wenn eine Regierung glaubhaft friedliche Reformen anstrebe, könne die self-fulfilling prophecy der Gewalt verhindert werden. (vi) Optimierung der Finanzierung entwicklungspolitischer Maßnahmen in Nachkriegssituationen. Die Untersuchungen von Collier/Hoeffler zeigten, dass die Mitte der Nachkriegsdekade die Phase des größten Wachstums sei und daher auch die höchste Mittelzuwendung erfordere. Im Bereich der Konfliktprävention plädierte Collier ebenfalls für die Priorität ökonomischer Maßnahmen, allerdings sei es derzeit sehr unklar, wie die ökonomische Agenda zur Konfliktprävention aussehe - hier müsse noch einige Arbeit geleistet werden. Zudem trat er für die Verbesserung von Governance-Standards ein. Hier sollten bestehende Initiativen, z.B. zu Budgettransparenz aber auch zu Korruptionsbekämpfung auf Geberseite, weiterhin unterstützt werden.

Manfred Eisele (General a.D., Ehemaliger Beigeordneter Generalsekretär, Vereinte Nationen) unterstrich in seinem Beitrag die Rolle nationalen Engagements für den generellen Erfolg von Friedensmissionen. Die Fehlschläge einer Reihe von UN-Missionen in Afrika, z.B. United Nations Operation in Somalia (UNOSOM), seien nicht primär auf interne Schwächen der UN zurückzuführen, sondern auf den mangelnden Willen von starken Mitgliedsländern, die nötige Unterstützung für Missionen zu gewähren. Für erfolgreiche Friedensmission seien folgende Bedingungen ausschlaggebend: (i) Ausreichende, zahlenmäßig angepasste Truppenstärke, mit einem robusten Mandat. (ii) Direkte Verbindung zwischen politischem und militärischem Vorgehen. (iii) Sinnvolle Embargos, z.B. das Handelsembargo gegen Diamanten in Sierra Leone, das direkt auf Konfliktprozesse zielt. (iv) Eindeutige Kriminalisierung von Kriegsverbrechern wie z.B. von Charles Taylor. (v) Internationale Unterstützung über einen längeren Zeitraum mit einer klaren Bereitschaft der UN-Mitglieder, einschließlich bedeutender EU-Staaten, Truppen zu entsenden.

Gudrun Grosse Wiesmann (Beauftragte für Afrika und Nahost im BMZ) ging auf die Ansätze der deutschen Entwicklungspolitik zu Frieden und Sicherheit in Afrika ein. Entwicklungspolitische Friedensförderung müsse die komplexen wirtschaftlichen, sozialen, rechtlichen, politischen und vor allem physischen Unsicherheiten auf dem Kontinent aufgreifen. Sie verfolge eine langfristige Perspektive in der Reduzierung struktureller Krisenfaktoren, und sei somit Baustein einer umfassend verstandenen Sicherheitspolitik in Afrika. Grosse Wiesmann skizzierte vor diesem Hintergrund ausgewählte Prioriäten der deutschen Entwicklungspolitik mit Afrika. Innerhalb der internationalen Arbeitsteilung werde weiterhin mit "good performers" zusammengearbeitet, wobei zusätzlich ein verstärktes Augenmerk auf "schwierige Partner" gelegt werden müsse. Generell seien Überlegungen dazu nötig, wie in Nachkriegssituationen stärker investiert werden könne. Regionalen Friedensbemühungen gälte verstärkte Aufmerksamkeit, sowie gemeinsamen Ansätzen mit anderen Gebern, z.B. über Trust Funds wie in Sierra Leone. Bei Demobilisierungsprogrammen, so hob Grosse Wiesmann spezifisch hervor, sei die Rolle von Frauen in Kampfhandlungen stärker als bisher zu berücksichtigen. Grosse Wiesmann ging abschließend auf die Rolle der Geber selbst ein und unterstützte hier die kritischen Anmerkungen Colliers. Im Hinblick auf eigene Fehler müssten Verbesserungen angestrebt werden, z.B. bei Korruption, Geldwäsche, im Bereich des Welthandels oder auch bei der Abwerbung von Fachpersonal.

Leonard She Okitundo (Botschafter der Präsidentschaft, Demokratische Republik Kongo) betonte in seinem Beitrag die enormen Stabilisierungsherausforderungen, denen die DR Kongo derzeit gegenüberstehe. Um das Ziel einer Integration des Landes unter effektiver staatlicher Authorität zu erreichen, seien sowohl sicherheitspolitische als auch zivile Ansätze, vor allem im Justizbereich, gleichermaßen von Bedeutung. Die DR Kongo sei ein herausragendes Beispiel für die eklatante überregionale Bedeutung von Gewaltkonflikten. Die Klärung der externen Sphäre, besonders des gespannten Verhältnisses zu Ruanda, und die Einrichtung eines effektiven Überwachungsmechanismus für Grenzregionen zwischen der DR Kongo, Uganda und Ruanda stehe in dem Flächenstaat daher weit vorne auf der Nachkriegsagenda. Die Sicherheit sei zudem durch bewaffnete Gruppen bedroht und es sei kritisch, dass die UN Mission in the Democratic Republic of Congo (MONUC) nicht in der Lage sei, eine Zwangsentwaffnung von Soldaten durchzuführen, die sich nicht freiwillig zur Demobilisierung gemeldet haben. Parallel zur Sicherheitsagenda stehe die Wiederetablierung eines gesetzlichen Rahmens für Demokratie, Wirtschaft und Stabilität. Insofern stelle die Komplexität der Aufgaben eine enorme Herausforderung für das Land dar, bei der es auf Unterstützung in einem regionalen Rahmen ankomme.

Diskussion zu Panel II: In der anschließenden Debatte wurden eine Reihe von weiteren offenen Punkten hinsichtlich externer Anstrengungen zu Friedensförderung in Afrika formuliert: (i) Die Notwendigkeit, länderspezifische Besonderheiten strategisch zu berücksichtigen, (ii) die Frage, ob national begrenzte Mandate von Friedensmissionen angemessen sind, (iii) die Qualität von Sanktionen, sowie (iv) notwendige Reformschritte innerhalb der UN.

Das Beispiel Kongo zeige die besonderen strukturellen Stabilitätsherausforderungen bei der Integration von Flächenstaaten. Unter anderem ist hier eine Entscheidung über eine zukünftige politische Struktur von großer Bedeutung - ein zentralistisches System habe z.B. andere Anforderungen an Verfassung und Rechtssystem als ein föderales System. Wenn die politische Perspektive nicht früh genug feststehe, könne die erste Stabilisierungsphase nur schwer in Reformen übergehen. Unterschiedliche Landescharakteristika müssten generell, so die weitere Diskussion, auch unterschiedliche Politiken nach sich ziehen, z.B. sollten governance-Fragen rund um Management von und Zugang zu natürlichen Ressourcen in ressourcenreichen Ländern an zentraler Stelle stehen. Der Kimberley-Prozess sei hier ein wichtiger Ansatzpunkt.

Es wurde zudem die Frage aufgeworfen, wie der Gegensatz zwischen der regionalen Dimension vieler Konflikte und den jeweiligen grenzüberschreitende Problemen wie Schmuggel oder die Mobilität von Ex-Kombattanten mit den national begrenzten Mandaten von Friedensmissionen in Einklang gebracht werden könne.

Im Plenum wurde auf die richtige Ausrichtung von Sanktionen bzw. Konditionen hingewiesen. Handelsembargos z.B., die nicht zwischen Zielgruppen unterscheiden können, förderten nicht die Akzeptanz externer Intervention. Sanktionen müssten vielmehr gezielt gegen einzelne Personen oder Personengruppen eingesetzt werden können, bzw. einen direkten Bezug zu Konfliktfaktoren aufweisen.
Inwieweit die Friedensmissionen der UN Afrika "sicherer" gemacht hätten, hat sich - als Fazit des Panels - als eine Frage des jeweiligen politischen Willens, der Ressourcen und der Führung herausgestellt. Die UN, insbesondere das Department for Peacekeeping Operations (DPKO), habe im Zuge ihrer Missionen hinzu gelernt. Es sei zunehmender Konsens, dass die Rolle der zivilen Polizei gestärkt werden müsse, quick impact Projekte reduziert und die Zusammenarbeit von entwicklungspolitischen und militärischen Akteuren innerhalb einer Mission verbessert werden müsse. Hier seien allerdings noch weitere Reformschritte notwendig.

Panel III: Krisenprävention und Friedenssicherung unter afrikanischer Verantwortung - regionale Friedensmissionen in Afrika

Die afrikanische Regionalorganisationen wie die Southern African Development Community (SADC), die Intergovernmental Authority on Development (IGAD) oder die Economic Community of West African States (ECOWAS) stellen von ihren Statuten her potentiell sehr leistungsfähige Organisationen dar, so Moderator Winrich Kühne (Leiter des Zentrums für Internationale Friedenseinsätze-ZIF), denen es zur Entfaltung ihres Potentials allerdings noch an Umsetzungskapazitäten mangele. Insbesondere die Struktur der westafrikanische ECOWAS habe sich unter dem Druck der Ereignisse in Liberia rapide entwickelt, so dass ihr inzwischen drei Trainingscenter in Ghana, Mali und Nigeria zugeordnet sind. Mit Unterstützung u.a. von deutscher, britischer und französischer Seite widme sich z.B. das Ausbildungszentrum in Accra good governance-Fragen und zivilen Beiträgen zu Friedensmissionen.

Im ersten Panel-Beitrag beleuchtete Jean-Claude Boidin (Referatsleiter, Panafrikanische Fragen und horizontale geographische Fragen, Generaldirektion Entwicklung bei der Europäische Kommission) die derzeitige EU-Perspektive auf die zukünftige afrikanische Kooperation mit der Europäische Union. Die EU sei bislang vor allem auf dem entwicklungspolitischen Feld aktiv gewesen - im Bereich Frieden und Sicherheit ist sie noch ein junger Akteur. Im Rahmen ihrer ersten sicherheitspolitischen Erfahrungen in Burundi, Liberia, der Elfenbeinküste, und auch im Rahmen der Peace Facility für Afrika zeichneten sich nun erste Herausforderungen ab. Boidin warf drei für die EU grundsätzlich relevante Fragenkomplexe auf: Gehe es erstens um einen neuen und ausreichend starken Regionalismus in Afrika? Dann müsse sich die EU, selbst eine Regionalorganisation, als wichtiger Partner bei der Förderung dieses Trends verstehen. Auf welcher Ebene eine Kooperation stattfinden solle, d.h. regional oder subregional, stelle die zweite Überlegung dar. Die Aktivitäten in Burundi oder im Sudan zeigten die wachsende Bedeutung der neuen afrikanischen Sicherheitsarchitektur und die zunehmende Führungsrolle, die die Afrikanische Union (AU) für sich reklamiert. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage der Arbeitsteilung zwischen AU und den subregionalen Organisationen wie ECOWAS oder SADC. Für die externe Position sei es hier jedoch von Bedeutung, die Ebenen nicht gegeneinander auszuspielen, sondern diese Regelung den Partnern zu überlassen. Drittens gehe es um die Frage, welche Form der Unterstützung Afrika für regionale Friedensmissionen von der EU fordern wird. Die derzeitige Entwicklung tendiere in Richtung finanzieller und beratender Unterstützung für den afrikanischen Aufbau von Kapazitäten. Dies fordere daher auch ein größeres Engagement als bisher von der außenpolitischen und entwicklungspolitischen Seite. Angesichts dieses Trends sprach sich Boidin insgesamt dafür aus, dass entwicklungspolitische Konzepte wie Ownership, Nachhaltigkeit und Partizipation schon in der Design-Phase von Friedensmissionen eingebunden werden, dafür allerdings auch entwicklungspolitische Gelder im Rahmen von Friedensmissionen zur Verfügung stehen müssen. Dies sei allerdings gerade für die deutsche Debatte noch ein kontrovers diskutierter Punkt.

Aus der operativen Perspektive einer UN-Friedensmission in Afrika schilderte Abdoulaye Fall (Force Commander, United Nations Operation in Côte d'Ivoire-UNOCI) die Mission in der Elfenbeinküste als richtungsweisende, aber verbesserungswürdige Partnerschaft zwischen einer subregionalen Mission (ECOWAS) und der Internationalen Gemeinschaft. In der Phase der ECOWAS Mission in Côte d'Ivoire (ECOMICI), d.h. vom März 2003 bis zu ihrer Verschmelzung mit der darauffolgenden UN-Mission April 2004, habe ECOWAS einige Glaubwürdigkeit in der Durchführung von Friedensmissionen erreicht. Das Engagement von ECOWAS führte u.a. zu einem Waffenstillstandsabkommen, das mit französischer Hilfe überwacht wurde, sowie zur Wiederaufnahme des Dialogs zwischen den Parteien und der Erarbeitung eines DDR-Umsetzungsplan. Allerdings hätten große Herausforderungen bezüglich der Ressourcenmobilisierung die erzielten Erfolge bedroht. Die externe Unterstützung der ECOWAS-Mission in der Phase vor Übernahme durch die UN sei nur über separate Zusagen einzelner europäischer Staaten möglich gewesen, d.h. zu bruchstückhaft erfolgt. Fall sprach sich für zukünftige Kooperationen in Afrika für nachhaltige und zuverlässige Unterstützungsformen aus, die neben direkten Einsätzen auch die Verfügbarkeit von Standby-Forces oder die Optimierung zentraler Planungskapazitäten ermöglichten. Bezüglich der Effektivität der derzeitigen UN-Mission kritisierte Fall die Rules of Engagement, die nicht eindeutig genug formuliert seien, um den notwendigen Schutz der Bevölkerung zu gewährleisten. RoE müssten einen größeren Aufforderungscharakter besitzen, um aufflammende Gewalt eindämmen zu können. Schließlich seien hinsichtlich der Integration von zivilen und militärischen Elementen der Mission Ansätze vorhanden, die allerdings noch Umsetzungsprobleme mit sich brächten. So erkenne das Militär in der Praxis z.B. die Integrated Support Services (ISS) der UN, die als zivile Stelle für die gesamte Logistik der Mission zuständig ist, nicht an.

Sam Ibok (Direktor, Peace and Security Department der Afrikanischen Union) skizzierte in seinem Beitrag strategische Überlegungen zur zukünftigen Rolle der AU sowie ihrem Verhältnis zu afrikanischen Regionalorganisationen und der Internationalen Gemeinschaft. Er betonte, dass es nicht darum gehe, die AU auf Kosten der Regionalorganisationen zu stärken. Vorrangige Aufgabe des neu eingerichteten Friedens- und Sicherheitsrats der AU sei derzeit der Aufbau einer afrikanischen Standby-Force, die aus subregionalen Einheiten zusammengesetzt sein wird. Ihr Einsatz soll subsidiär erfolgen, d.h. subregionale Einheiten sollten zunächst innerhalb ihrer Region die Initiative ergreifen, können aber auch im Auftrag der AU in anderen Regionen eingesetzt werden. Die Standby-Force soll besonders dort eine wichtige Rolle spielen, wo starke Sicherheitsmechanismen wie im Rahmen von ECOWAS noch nicht existieren. Zudem sind Situationen wie derzeit in Burundi vorstellbar, in denen der Einsatz "neutraler" Truppen auf Ebene der AU angebracht erscheint. Das eigenverantwortliche Engagement Afrikas bei langfristigen Maßnahmen zur Friedensförderung auf dem Kontinent bedürfe allerdings der externen Unterstützung durch Partnerschaften, wie z.B. über die New Partnership for Africa's Development (NEPAD) oder die G8 anvisiert. Ibok entwarf eine Vision für eine Lastenverteilung bei Friedenseinsätzen auf dem Kontinent, nach der afrikanische Missionen vor allem geeignet seien, stabilisierend in frühen Krisensituationen einzugreifen, um eine Eskalation zu verhindern und um Vertrauen zu schaffen. Sie wären damit in der Lage, positive Rahmenbedingungen für eine darauf folgende UN-Mission zu schaffen, die die längerfristige strukturelle Stabilisierung der Situation begleite. Generell sprach sich Ibok für verlässliche und wenig konditionierte Mechanismen der Finanzierung aus, welche Afrika den nötigen Raum an Eigenverantwortung für ihre Friedens- und Sicherheitsoperationen geben können. Die Peace Support Operations Facility (PSOF) der EU sei in dieser Hinsicht ein gutes, allerdings bislang unterausgestattetes Instrument.

Diskussion zu Panel III: Das Plenum brachte mehrheitlich die große Bedeutung der AU zum Ausdruck wie auch die Chancen, die mit der neuen Sicherheitsarchitektur in Afrika verbunden sind. Dies wurde allerdings mit der Hoffnung verbunden, dass die AU prinzipiell auch umfassendere Einsätze anvisiere als confidence-building Maßnahmen. Die Diskussion im Plenum konzentrierte sich im Detail v.a. auf zwei Bereiche: (i) Perspektiven für die Verbindung von zivilen und militärischen Aspekten innerhalb der neuen afrikanischen Sicherheitsarchitektur und (ii) Herausforderungen für die Finanzierung der Sicherheitsstruktur.

Mehrfach wurde im Plenum die Notwendigkeit einer neuen systemischen Debatte hervorgehoben. Sie müsse jene Anpassungen aufgreifen, die innerhalb der neuen Sicherheitsarchitektur im Aufbau von Friedens- und Sicherheitskapazitäten der AU notwendig werden. Hierin eingeschlossen ist die Diskussion um die Rolle und Gewichtung von zivilen und sicherheitspolitischen Elementen, u.a. die frühzeitige Integration entwicklungspolitischer Konzepte und Überlegungen zu zivil-militärischer Kooperation. Es gehe um ein komplementäres Vorgehen und die Konsistenz aller Element von Friedensmissionen.

Darüber hinaus wurde die in verschiedenen Beiträgen geforderte verlässliche und langfristige finanzielle Unterstützung von Friedens- und Sicherheitskapazitäten thematisiert. Darin stecke das inhärente Problem, dass die Finanzierung einerseits einen langfristigen Planungshorizont erfordert, andererseits aber flexibel und kurzfristig abrufbar sein muss, da Krisen kaum plan- und programmierbar sind. Auch die PSOF hat das Problem noch nicht gelöst; bislang funktioniert sie auf einer Behelfsgrundlage. Dem müsste noch durch geeignete Mechanismen Rechnung getragen werden. Von afrikanischer Seite wurde zudem eine Intensivierung der Kommunikation zwischen den Sicherheitsstrukturen in Europa und Afrika vorgeschlagen, u.a. um die verschiedenen bislang v.a. bilateralen Kooperationsformen besser harmonisieren zu können.

Panel IV: Multilaterale Friedenssicherung und Wiederaufbau unter UN-Mandat: Das Beispiel Afghanistan

Hans-Joachim Daerr (Abteilungsleiter für Globale Fragen, Vereinte Nationen, Menschenrechte und Humanitäre Hilfe im Auswärtigen Amt) charakterisiert einleitend Afghanistan als einen beispielhaften Fall für die Komplexität der Herausforderungen von state building-Ansätzen. Die Intervention der Internationalen Gemeinschaft ist v.a. durch drei Merkmale gekennzeichnet: Erstens die Tatsache, dass es sich um eine hybride militärische Mission handelt, bei der parallel sowohl eine UN-Mission mit multinationalen Streitkräften operiert als auch eine sogenannte "Koalition der Willigen", zweitens einen Lead-Sector-Ansatz, unter dem fünf Nationen in verschiedenen Sektoren Führungsrollen übernommen haben, und schließlich den Provincial Reconstruction Team (PRT)-Ansatz, der sich zunächst unter der Koalition entwickelte und nun in den Rahmen der International Security Assistance Force (ISAF) integriert ist.

Großbritannien schätzt das PRT-Konzept als Erfolgsmodell für zukünftige Peace Support Operations ein, so Duncan Francis (Ehemaliger Befehlshaber des Provincial Reconstruction Team (PRT) in Ma-zar-e-Sharif, Afghanistan, Stellvertretender Stabschef J7 Permanent Joint Headquarters, Großbritannien). Zentral für den Erfolg des PRT-Konzepts sei ein Zusammenwirken der verschiedenen Ressorts unter einer integrierten politisch-militärischen Strategie, welche sowohl die zivile als auch die militärische Seite einschließe. Die britischen PRTs sollen vor allem im Bereich der Sicherheitssektorreform eine Rolle spielen. Allgemeine Zielrichtung sind die Bereiche nation building und Rechtsstaatlichkeit. PRTs müssen nach Ansicht von Francis dabei explizit Sicherheitsrisiken in ihrem Einsatzgebiet tolerieren. Die vom britischen Department for International Development (DFID) und teilweise der United States Agency for International Development (USAID) finanzierten Entwicklungsprojekte britischer PRTs stünden aufgrund ihrer unterschiedlichen strukturellen Ausrichtung nicht in Konkurrenz zu Nichtregierungsorganisationen oder humanitären Organisationen. PRTs zeichneten sich durch einen Ansatz des "leichten Fußabdrucks" ("light footprint approach") aus, welcher auf einer intensiven Kooperation zwischen dem PRT und den afghanischen Institutionen beruhe. Generell hätten sie ein großes Potential, den eigenverantwortlichen, institutionellen Aufbau des Landes zu unterstützen.

Auch das BMZ geht davon aus, dass der light-footprint-Ansatz des internationalen Engagements in Afghanistan im Sinne lokalen und nationalen Ownerships wichtig ist, und dass die PRTs hierzu in einer Übergangsphase eine wichtige Rolle spielen können. Für eine Beurteilung, ob PRTs allerdings ein geeignetes Mittel der Friedenssicherung seien, sei es noch zu früh, so Ursula Schäfer-Preuss (Abteilungsleiterin, Entwicklungspolitik mit Ländern und Regionen, Friedenssicherung und Vereinte Nationen, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung). PRTs sind eine institutionelle Verbindung von entwicklungspolitischem Anspruch und militärischen Stabilisierungsanforderungen, und reflektierten einen ganzheitlichen Anspruch an den (Wieder)-Aufbau eines Landes. Für das deutsche PRT-Engagement sei die durch deutsches Betreiben zustande gekommene Ausweitung des ISAF-Mandats auf die Provinzen von entscheidender Bedeutung gewesen. Mit der United Nations Assistance Mission Afghanistan (UNAMA) wurden zudem die richtigen Weichen für eine zivile Koordination des primär entwicklungspolitischen Engagements gelegt. Unter guten Bedingungen hätten PRTs als "doppelte Brückenköpfe" für die Staatengemeinschaft wie auch für die afghanische Regierung die Chance, zwischen lokalen Erfolgen und nationaler Integration zu vermitteln.

Auch Jon Greenwald (Vizepräsident, International Crisis Group-ICG) vertrat in seinem Beitrag die Ansicht, dass die Zukunft von PRTs noch unklar sei und man zum jetzigen Zeitpunkt nur schwer von lessons learned sprechen könne. Nach seiner Einschätzung befindet sich Afghanistan derzeit immer noch in der Konfliktphase; die Sicherheitslage verschlechtere sich zusehends. Dabei stehen die North Atlantic Treaty Organisation (NATO) und die UN unter großem Erfolgsdruck: Einerseits haben sie sich zu Konfliktparteien gemacht und sind von daher keine neutralen Außenseiter mehr. Andererseits mangele es trotz dieser Involvierung an überzeugten sicherheitspolitischen Entscheidungen, wie man an dem fehlgeschlagenen Versuch von ISAF erkennt, von den NATO-Mitgliedern weitere Truppen und Helikopter zur notwendigen Ausweitung der ISAF-Operationen zu erhalten. Greenwald fordert in dieser Hinsicht zweierlei: Zum einen muss ein konsequenteres militärisches Engagement erfolgen, bei dem die Truppensteller bereit sind, die mit einer militärischen Stabilisierung einhergehenden Sicherheitsrisiken zu tragen. Zum anderen muss das zivile state building in Afghanistan als die zentrale und überragende Herausforderung im Zentrum aller Aufgaben stehen. Vor einem Erfolg stehen allerdings noch eine Reihe weiterer komplexer Herausforderungen. Ein wichtiger Punkt ist die Abkehr von einer Kooperation mit oder der Tolerierung von Warlords. Da allerdings ein großer Teil der fragilen Sicherheit von ebendiesen gewährleistet werde, verstärke der Bruch zunächst das Sicherheitsproblem. Dies gilt ebenso für die Drogenproblematik. Insgesamt prognostizierte Greenwald, dass der politische Prozess in Afghanistan noch langwierig sein und erhebliche Anstrengungen erfordern werde.

Hans-Joachim Preuß (Generalsekretär der Deutschen Welthungerhilfe e.V.) bewertete die Kohärenz und Kooperationsmöglichkeiten von militärischen und zivilen Aktivitäten in Afghanistan aus Sicht einer NRO, die vielfache Erfahrung in humanitären Einsätzen und Entwicklungsvorhaben erworben hat und in Kunduz schon mit einem ländlichen Entwicklungsprogramm aktiv war, bevor das deutsche Wiederaufbauteam unter ISAF seine Arbeit aufnahm. Die bisherige Bestandsaufnahme fällt aus seiner Sicht wenig positiv aus; die Ansätze seien z.B. bei den Auswahlkriterien von Zielgruppen und Aktivitäten wenig kohärent; es mangele zudem an Kommunikation und Verständnis für grundsätzliche entwicklungspolitische Prinzipien von Partizipation, Ownership und Nachhaltigkeit. Während Preuß die bedeutende Rolle des Militärs in ihren Kernaufgaben hervorhob, forderte er im Hinblick auf größere Komplementarität der Beiträge allerdings umgekehrt größeren Respekt für die Eigenständigkeit humanitärer Aktivitäten.

Diskussion zu Panel IV: Die anschließende Diskussion griff insbesondere die Rolle der PRTs sowie der Mandate auf. Sie konzentrierte sich in drei Bereichen: (i) Kontroversen bezüglich der Effektivität von PRTs im Sicherheitsbereich, (ii) der möglichen Wirkung von PRTs im Bereich state building und (iii) die hybride Mandatsstruktur in Afghanistan.

Im Plenum waren die Meinungen darüber geteilt, ob die auf verschiedenen Konzepten beruhenden PRTs aus der Not geboren, d.h. eher als stop-gap-Maßnahmen einzuschätzen seien, oder ob sie vielmehr effektive Instrumente bei der Stabilisierung der Sicherheitslage darstellen. Auf der einen Seite wurde argumentiert, dass das zunehmende Sicherheitsproblem nicht mit den derzeitigen PRT-Ansätzen gelöst werden könne. Dabei spiele das PRT-Konzept an sich eine eher untergeordnete Rolle; es gehe um den generell mangelnden politischen Willen vor allem innerhalb der NATO, dringend geforderte Kapazitäten bereitzustellen. Dazu zähle auch das bislang mehrfach angesprochene und länderübergreifende Problem des unzureichenden Schutzes der Zivilbevölkerung. Die wenigsten entsandten Truppen sehen innerhalb ihrer RoE die Möglichkeit, für den Schutz der lokalen Bevölkerung eigene Sicherheitsrisiken einzugehen. Es wurde prinzipiell die Frage gestellt, wie vor diesem Hintergrund eine so fundamentale Herausforderungen wie die Stabilisierung in Afghanistan übernommen werden konnte. Kritisch wurde zu der Überlegung angeregt, inwiefern die Verschlechterung der Sicherheitslage nicht möglicherweise auch eine Reflektion des unkoordinierten Vorgehens und der für Außenstehende unerklärlichen Vielfalt der Ansätze sei. Auf der anderen Seite verwies vor allem ein Vertreter Großbritanniens auf die Erfolge von PRTs in Entwaffnung und Stabilisierung, die u.a. darauf zurückzuführen seien, dass PRTs bei angemessener Ausstattung und robustem Mandat flexibel auf die jeweilige Sicherheitssituation eingehen könnten. Die Schaffung dieser Voraussetzungen habe allerdings ebenfalls politischen Willen zur Voraussetzung.

Ein weiterer Diskussionstrang befasste sich mit der Frage, ob das angestrebte Ziel von PRTs, zum state building beizutragen, unter gegebenen Bedingungen realistisch sei. Derzeit bestehe das Risiko, dass die Verbindung zwischen Kabul und den Provinzen für integrative Prozesse noch zu schwach ist, und durch die separaten PRTs regional unterschiedliche Konzepte entwickelt würden. Diesem Punkt wurde zugestimmt. Allerdings könne dies, so die britische Seite, durch eine gemeinsame Planungsstruktur auf nationaler Ebene verhindert werden, wie sie derzeit in Afghanistan entstehe. Mehrfach wurde im Plenum betont, dass die internationale Unterstützung für den langwierigen state building Prozess nicht reduziert werden dürfe. Bei der Schaffung von Legitimität der Regierung u.a. über die Erbringung zentraler staatlicher Leistungen müsse die Internationale Gemeinschaft Afghanistan noch über einen längeren Zeitraum zur Seite stehen.

Bezüglich der hybriden und kontrovers diskutierten Mandatsstruktur in Afghanistan, d.h. des Enduring Freedom (EF)-Mandats zur Terrorismusbekämpfung sowie dem UN-Mandat für den ISAF-Einsatz, wurden vorsichtige Überlegungen angestellt. Einerseits erschiene zwar die Parallelmandatierung kontraproduktiv und eine Vereinigung aller Streitkräfte unter dem ISAF-Mandat wünschenswert, andererseits bestünde die Gefahr einer Überbetonung militärischer Ziele. Es dürfe nicht geschehen, dass die ISAF-Mission durch Fusion mit der Operation EF Terrorismusbekämpfung integriere und damit ihre zentrale Aufgabe, d.h. state building, nicht mehr glaubwürdig verfolgen könne.

Panel V: Integrierte Friedensplanung

Das fünfte und letzte Panel war der Verbindung der bisherigen Diskussion mit perspektivischen Fragen zu künftigen Formen Integrierter Friedensplanung gewidmet. Welche Bilanz kann, so fragte der Vorsitzende des Panels Adolf Kloke-Lesch (Unterabteilungsleiter, Frieden und Demokratie, Menschenrechte, Vereinte Nationen im BMZ), sowohl für den multinationalen Rahmen als auch für die deutsche Politik gezogen werden, und welche Konsequenzen und Anpassungsmöglichkeiten können anhand der Anregungen des Politikdialogs formuliert werden?

Bedingungen für eine erfolgreiche Transitionsphase und Vorschläge für verbesserte Kohärenz im Rahmen des UN-Systems standen im Zentrum der Ausführungen von Ibrahim Gambari (Under Secretary General und Special Advisor on Africa der UN). Die Transitionsphase von militärischen Friedenseinsätzen zu Strategien umfassender struktureller Entwicklung habe eine Schlüsselstellung für erfolgreiches peace building. Prinzipien und Verfahren auf Nachhaltigkeit ausgerichteter Entwicklungspolitik müssten weitaus früher in Friedensmissionen integriert werden. Dem DDR (Disarmament, Demobilisation, Reintegration)-Instrumentarium sollte hierbei besondere Bedeutung zukommen, denn Reintegration könne nur in einem entwicklungsorientierten Kontext Erfolg haben. Für ein effektives DDR-Programm muss eine Konvergenz von unterstützenden Faktoren erfolgen, d.h. realistische Abkommen, Sanktionen, internationale Garanten und ausgeprägtes internationales Engagement. Ein Beispiel für eine erfolgversprechende Transitionsphase sei Mosambik. Dort hätten eine integere politische Führung, angemessene Ressourcen, ein "lead country"-Ansatz sowie eine gute Koordination der externen Akteure bei umfassendem entwicklungspolitischen Engagement zu Erfolg geführt. Innerhalb der UN-Strukturen müssten, so Gambari, die intergouvernementalen Organe stärker genutzt werden. Z.B. wäre die Aufgabe von "ad hoc working groups" zwischen ECOSOG und dem Sicherheitsrat zugunsten kontinuierlicher Zusammenarbeit wünschenswert.

Pierre-Richard Kohn (Stellvertretender Direktor, Direktorat für militärische und verteidigungspolitische Zusammenarbeit im Außenministerium von Frankreich) stellte das Instrument der Militärkooperation als wichtigen Pfeiler internationaler Friedensförderung dar. Kooperationspartner Frankreichs sind zunehmend Länder in "crisis exit situations", mit denen eine Zusammenarbeit langfristig, aber mit klarem Zeithorizont angelegt sei. Nicht zuletzt, weil schlecht ausgebildete Armee- und Polizeikräfte in einem Land Unsicherheit eher befördern als reduzieren, sei die kompetente Ausbildung und Reorganisation der Streitkräfte mit Hilfe von Militärkooperation ein wichtiger Beitrag zur Friedensentwicklung. Sie schaffe u.a. die Voraussetzungen, unter denen ökonomische und andere Akteure arbeiten können. Für diese neuen Aufgaben haben sich die Inhalte militärischer Kooperation gewandelt: Es gehe nicht um Stärkung militärischer Kapazitäten per se, sondern um politiknahes capacity building unter dem Stichwort der Funktionsfähigkeit des Militärs in einer demokratischen Gesellschaft. Diese Aufgaben werden zunehmend im Austausch mit anderen OECD-Ländern oder in Koordination durchgeführt, teilweise übernehme Frankreich auch Führungsfunktionen.

Ron Keller (Abteilungsleiter, DG Entwicklungszusammenarbeit im Außenministerium der Niederlande) präsentierte dem Forum eine konkrete Liste von Vorschlägen, wie Deutschland bzw. einzelne UN-Mitglieder dazu beitragen können, die integrierte Planung und Durchführung von Friedensmissionen zu verbessern: (i) Die Reform der UN sollte vorangetrieben werden, damit die eklatanten Organisationsdefizite überwunden werden können und die UN glaubwürdig als internationaler Koordinationsmechanismus auftreten könne. Dies umfasse auch die Koordinierung der Bretton Woods Institutionen, um sie stärker in Nachkriegsstrategien einbinden zu können. (ii) Die Barrieren zwischen den Ressorts müssen abgebaut und politikfeldübergreifende Strategien entwickelt werden, z.B. durch interministerielle Arbeitsgruppen, die bis auf operative Ebene herunterreichen. Entwicklungspolitische Expertise solle von vornherein bei militärischen Überlegungen und Planungen einbezogen werden. (iii) Es sei eine aktive politische Steuerung oberhalb des interministeriellen Prozesses notwendig. (iv) Frühzeitig sollte die Harmonisierung von nationalen Geberstrategien in Nachkriegssituationen betrieben werden, was gleichzeitig bedeute, den Anspruch auf nationale Einflussnahme in den jeweiligen Ländern einschränken zu müssen. (v) Zur Umsetzung koordinierter Strategien bedarf es einer Ausweitung der zur Verfügung stehenden, langfristig einplanbaren Finanzmittel. Einerseits sollten dies entwicklungspolitische Official Development Assistance (ODA)-Mittel sein, andererseits müssen aber auch langfristige Finanzierungen z.B. aus dem Verteidigungsministerium kommen. (vi) Schließlich müsse auf entwicklungspolitischer Seite die Harmonisierung der ODA-Kriterien für konfliktbezogene Maßnahmen vorangetrieben werden.

Eckehard Fricke (Geschäftsführer, EIRENE Internationaler Christlicher Friedensdienst e.V. / Ziviler Friedensdienst-ZFD) skizzierte die Position der NRO, die seit 1999 im ZFD organisiert sind und sich entsprechend den Grundsätzen der Entwicklungszusammenarbeit um die gewaltfreie Bearbeitung von Konflikten bemühen. Trotz abgebauter Berührungsängste auf beiden Seiten und Dialog vor Ort sei die Kommunikation zwischen militärischen Akteuren und NRO nicht spannungsfrei, und die Gefahr der Vereinnahmung stark präsent. NRO im ZFD schließen eine systematische Zusammenarbeit mit militärischen Akteuren aus. Allerdings befürworten sie Dialog und Informationsaustausch sowie bis zu einem gewissen Grad situationsangepasste Koordination. Vor dem Hintergrund eines solchen Distanzmodells stoße, so Fricke, der im Politikdialog formulierte Anspruch an kohärente Ansätze der Friedenskonsolidierung tendenziell auf Schwierigkeiten oder sogar Vorbehalte.

Im Beitrag von Michael Matthiesen (Direktor, Ziviles Krisenmanagement und Externe Beziehungen im Europäischen Rat) wurde die neue Sicherheitspolitik der EU, konkretisiert in der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS), als zukunftsweisendes Modell kohärenter Friedensplanung dargestellt. Die EU habe eine relativ weit vorangeschrittene Struktur geschaffen, die ein Zusammenwirken ziviler und militärischer Komponenten von Beginn jeder Mission an vorsehe. Durch koordinierte Planung sei z.B. schon in Mazedonien erfolgreich komplementär vorgegangen worden, als im direkten Anschluß an den Abzug der Friedenstruppen eine zivile EU-Polizeimission ihre Arbeit aufnahm. Die Bandbreite der Koordinierungselemente reiche von crisis management procedures und einem crisis management concept, das gemeinsame Ziele und Parameter für zivile wie militärische Akteure festsetzt, bis hin zum permanenten Instrument des Political and Security Committee. Essentiell sei, dass die entscheidenden Weichen auf höchster politischer Ebene getroffen würden. Die europäische Struktur ist zwar eng koordiniert; die institutionellen Unterschiede in Zielen, Kulturen und Strukturen ließen sich aber, so Matthiesen, nicht ohne weiteres integrieren. Bei EU-Missionen bestehen z.B. weiterhin separate zivile und militärische Befehlsketten.

Auf Anfrage aus dem Plenum erläuterte Adolf Kloke-Lesch die deutsche Position zu Beiträgen im Bereich Frieden und Sicherheit. Er hob die dynamische Entwicklung des eigenen Engagements hervor: Deutschland habe in den vergangenen 15 Jahren in einem Maße Verantwortung übernommen, wie es vor dem Hintergrund der Geschichte des Landes zunächst nicht vorstellbar gewesen sei. Es hat sich insbesondere auf die Stärkung internationaler Organisationen durch Kooperation in multilateralen Vorhaben konzentriert, bei denen Deutschland auch bereit ist, Führungsrollen zu übernehmen. Beispielhaft sei die Initiative, das ISAF-Mandat in die Provinzen Afghanistans auszuweiten. Intern hat Deutschland u.a. mit dem Aktionsplan Krisenprävention Rahmenwerke zu ressortübergreifendem Handeln geschaffen. Zudem müsse Deutschland generell bereit sein, so Kloke-Lesch, im Rahmen von VN-Friedensmissionen mehr Personal für Friedenseinsätze bereitzustellen.

Zusammenfassung der Abschlussdiskussion und Kernaussagen der Tagung

Voraussetzung für erfolgreiches Engagement
Nationales politisches Interesse und ausreichender politischer Wille sind Schlüsselfaktoren für den Erfolg internationalen Engagements in Krisensituationen. Ohne ausreichende nationale Selbstverpflichtungen können weder die UN noch Regionalorganisationen ihre Rolle bei der Prävention und Eindämmung von Krisen zufriedenstellend wahrnehmen. Nationale Sonderinteressen können allerdings notwendige Abstimmungsprozesse eines kohärenten Ansatzes auch verhindern. Zu häufig basiere internationale Unterstützung von Friedensmissionen weniger auf den aktuellen Bedingungen in einer bestimmten Situation, sondern auf außenpolitischen Vorgaben und Erfordernissen.

Mandate
Das Plenum sprach sich in mehreren Beiträgen für ein multilaterales Rahmenwerk für Friedensmissionen aus, welches die Frage der Legitimität der Mandate eindeutig beantworten kann. Parallelmandatierungen wie in Afghanistan sind generell nicht anzustreben. Mehrfach wurde im Rahmen des Politikdialogs gefordert, dass sie als zentrale Aufgabe den Schutz der lokalen Bevölkerung vorsehen müssen, und die jeweiligen Rules of Engagement dazu auch in klarer Form auffordern sollten. Eine Mission sei nicht glaubwürdig, wenn der Schutz der eigenen Truppe vor der Sicherheit der zivilen Bevölkerung stehe. Wie die Erfahrungen mit den verschiedenen Einsätze zeigten, ist Risikoaversität jedoch in den meisten Fällen ein Problem; auch eines der Vermittlung im eigenen Land. Dem Schutz der Bevölkerung dient auch die Ausweitung von Polizeiaufgaben im Rahmen von Friedensmissionen. Es ist eine der teilweise schon gelernten Lektionen aus den aktuellen Einsätzen, dass in diesem Bereich besonderer Verbesserungsbedarf besteht.

Akteure
UN, EU und andere Regionalorganisationen sind wichtige Akteure der zivil-militärischen Agenda, da sie - anders als "one-issue-Organisationen" wie z.B. die NATO - die Felder Entwicklung und Sicherheit innerhalb der eigenen Struktur miteinander verzahnen können. Während die Vereinten Nationen allerdings noch eher schwerfällig bemüht scheinen, die Reform ihrer komplizierten Struktur in Bezug auf die Herausforderungen multidimensionaler Friedensmissionen voranzutreiben, präsentiert sich die Europäische Union derzeit mit ihrer Sicherheitsstrategie optimistisch als wegweisendes Beispiel für ein koordiniertes Gesamtkonzept. Allerdings müssen hier die entwicklungspolitischen Komponenten innerhalb des zivilen Rahmens der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik noch weitaus stärker an Konturen gewinnen. Die Rolle von Regionalorganisationen v.a. im Rahmen der neuen Sicherheitsarchitektur in Afrika wurde vom Plenum als besonders innovativ herausgestellt. Regionale Prozesse sollten Priorität haben, wo immer sie funktionieren, z.B. über ECOWAS oder SADC. Die Vorteile von Regionalorganisationen beim Engagement in Krisensituationen liegen u.a. in ihrer geographischen und kulturellen Nähe, einem direkteren Zugriff und besseren Verhandlungsmöglichkeiten. Sie seien wichtiger Teil der Lösung von Sicherheits- und Stabilitätsproblemen auf dem Kontinent.

Koordination zwischen sicherheitspolitischen und entwicklungspolitischen Strukturen
Übereinstimmender Tenor des Politikdialogs war die Feststellung, dass die Integration von entwicklungspolitischen Prinzipien und Instrumenten schon in frühen, bislang militärisch geprägten Phasen von Friedensmissionen erforderlich ist. Fragmentierte Ansätze in der Transitionsphase haben sich als wesentliches Hindernis für die nachhaltige Unterstützung von Friedensprozessen herausgestellt. Militärische und entwicklungspolitische Akteure haben allerdings, so wurde ebenfalls betont, bestimmte Kernaufgaben, in denen sie nicht durch die andere Seite ersetzt werden können, z.B. bei Entwaffnung oder Unterstützung ziviler Verwaltungsstrukturen. Vollständige Integration der unterschiedlichen Ansätze sei daher nicht wünschenswert; es müsse vielmehr ein koordiniertes, komplementäres Vorgehen angestrebt werden. Verbesserte Kommunikationsstrukturen sowie ressortübergreifende Mechanismen können hierbei eine wichtige Rolle spielen.

Kohärenz und Koordination in der internationalen Arena
Die prinzipielle Notwendigkeit kohärenter Ansätze der Friedensförderung wurde im Plenum mehrheitlich unterstützt. Es könne allerdings keine Blaupause für Kohärenz geben. Die Übernahme von Führungsrollen sei ein wichtiger Faktor zur Entwicklung situationsangepasster, kohärenter Ansätze. Es müssen dazu allerdings sowohl auf internationaler als auch auf lokaler Ebene Führungsqualitäten vorhanden sein. Die Frage "Do we need a lead country or a multinational leader?", d.h. ob die unterschiedlich motivierte und gestaltete nationale, oder die häufig trägere Führung multilateraler Organisationen zu bevorzugen sei, fand im Plenum eine pragmatische Antwort: Mehrere Beiträge sprachen sich klar für einen multilateralen Mandatsrahmen aus, innerhalb dessen jedoch eine nationale Führungsrolle sinnvoll sein kann, die den Prozess vorantreibe. Da Reaktionszeiten in Krisensituationen eine wichtige Rolle spielen, solle man es sich zu Nutze machen, dass nationales Handeln manchmal schneller und effektiver erfolgen könne als internationales. Dabei blieb die Frage, durch welche Mandatsformen dieses "schnellere" nationale Handeln am ehesten ermöglicht werden könne, allerdings offen. Die künftige Abstimmung zwischen nationalen und regionalen Anstrengungen der Friedensförderung im Rahmen der Europäischen Union stellt eine der größeren Herausforderungen der Kohärenzagenda dar. Die Perspektiven waren hier im Plenum unterschiedlich: Während z.B. der niederländische Vertreter eine langfristig realistische Vision für EU-Mitgliedsstaaten nur in gemeinsamem EU-Handeln sah, erwähnte die französische Seite vor allem die umständlichen Verfahren der EU, welche Koordinationsansätze noch stark behinderten.

Finanzierung
Friedensmissionen stellen enorme Anforderungen an die jeweiligen Finanzierungsmechanismen. Wie in den verschiedenen Beiträgen angeklungen, sollten idealerweise die durch die internationale Gemeinschaft eingesetzten Finanzmittel planbar und zuverlässig zur Verfügung stehen, langfristig ausgerichtet aber gleichzeitig flexibel abrufbar sein. In diesem Bereich scheinen noch einige Herausforderungen zu liegen. Die Ausrichtung und Gewichtung von Finanzierungsbeiträgen zu Friedensmissionen durch Sicherheits- und Entwicklungspolitik blieb in der Diskussion ein umstrittener Punkt: Einerseits bestehe ein grundlegendes Missverhältnis zwischen Militär- und Entwicklungsbudgets. Man solle sich vor diesem Hintergrund darauf verständigen, dass die entwicklungspolitischen Kapazitäten, auch finanzieller Art, bei zukünftigen Einsätzen erhöht werden müssten und nicht noch in Militärbudgets abfließen. Auf der anderen Seite wurde argumentiert, dass die entwicklungspolitische Mittelverwendung von den jeweiligen Erfordernissen abhängen solle. Wenn man, wie im Rahmen des Politikdialogs mehrfach gefordert, entwicklungspolitischen Einfluss zu einem frühen Zeitpunkt verwirklichen wolle, müsse man akzeptieren, dass auch finanzielle Beiträge zu Friedensmissionen ein Bestandteil einer solchen Strategie seien.

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