• Druckausgabe
• Archiv
  • Editorial
  • Monitor
  • Schwerpunkt
  • Tribüne
  • InWEnt-Forum
  • Medien
  • Debatte
• Über uns
• Register
• Links
• Abonnement
• RSS

[ HIV/Aids ]

Der lange Marsch zur Zivilgesellschaft

Nichtstaatliche Organisationen tragen mehr denn je zur Bekämpfung der HIV/Aids-Krise in China bei. Internationale Geberinstitutionen, insbesondere der Global Fund, fördern diesen Ansatz. Noch nie haben in der Volksrepublik unabhängige Organisationen so viel Freiraum genossen wie heute.


[ Von Liang-Yin Hsu ]

Im letzten Jahr schätzte die chinesische Regierung die Zahl der HIV/Aids-Infizierten im Land auf 650000. Die Epidemie mag in China nicht annähernd so verheerend sein wie in Afrika, aber die Verantwortlichen in Peking fürchten, dass bestimmte Risikofaktoren die Lage noch verschlimmern könnten. Im Jahr 2003 – nach zwei Jahrzehnten des Leugnens und Zögerns – legte die Regierung die Strategie „Four free one care“ auf und begann ernsthaft, HIV/Aids zu bekämpfen. Die Strategie umfasst
– kostenlose Behandlung mit antiretroviralen Medikamenten für Betroffene ohne Krankenversicherung;
– kostenlose Aids-Tests und Beratung;
– kostenlose Vorbeugung gegen die Mutter-Kind-Übertragung des Virus;
– kostenlose Schulbildung für Kinder mit HIV/Aids und
– finanzielle Hilfe für betroffene Haushalte.

Die Regierung hat seitdem eine Reihe von Vorschriften erlassen. Im letzten Jahr beispielsweise formulierte sie Bestimmungen zur Prävention und Kontrolle von HIV/Aids, in denen sie die Verantwortlichkeiten der Zentralregierung und lokaler Behörden definierte sowie Rechte und Pflichten von Infizierten festlegte. Sie traf auch einige Entscheidungen, die ihr nicht leicht fielen. So unterstützt sie mittlerweile Programme zum Austausch von Spritzen für Drogenabhängige und hat Anlaufstellen für Methadon-Therapien eingerichtet. Sie fördert den Gebrauch von Kondomen und erkennt damit implizit die Existenz von Prostitution an.

Weil China sichtbar entschlossen ist, das Problem anzugehen, unterstützen internationale Partner Pekings Politik mit üppigen Finanzhilfen. Der Globale Fonds zur Bekämpfung von Aids, Tuberkulose und Malaria (Global Fund) etwa hat China seit 2003 etwa 200 Millionen US-Dollar zur Verfügung gestellt. Diese Hilfe hat einen positiven Einfluss – nicht nur auf die Bekämpfung der Krankheit, sondern auch auf die Förderung der Zivilgesellschaft.

Internationale Forderungen

Erfahrungen in anderen Ländern zeigen, dass Programme gegen HIV/Aids die Zivilgesellschaft einbeziehen müssen, um erfolgreich zu sein. Chinesische Basisorganisationen wurden lange Zeit an der Wahrnehmung einer aktiven Rolle gehindert. Auch heute gibt es noch Hindernisse: So erlangen NROs nur schwer einen formalen Rechtsstatus und haben in der Regel nur einen sehr begrenzten Zugang zu finanziellen Ressourcen.

Der Global Fund jedoch betont die Beteiligung von NROs neben Regierungsstellen und Privatunternehmen. Anfang 2002 etablierte China einen Koordinationsmechanismus (Country Coordinating Mechanism, CCM), der das Einreichen von Vorschlägen beim Global Fund vereinfacht. Entsprechend den Forderungen des Global Fund gehören zum CCM heute:
– Vertreter verschiedener Regierungsebenen,
– multilaterale und bilaterale Agenturen,
– Nichtregierungsorganisationen,
– wissenschaftliche Einrichtungen,
– Privatunternehmen sowie
– direkt von HIV/Aids betroffene Menschen.

Der CCM gibt zivilgesellschaftlichen Organisationen mehr Mitspracherechte, als dies in offiziellen Institutionen in China üblich ist.

In der Volksrepublik ist die soziale Kontrolle nach wie vor streng und die Zivilgesellschaft schwach. Zunächst war der CCM nicht sehr offen. Die Vertreter von NROs und HIV-Infizierten wurden am Anfang von der Regierung ausgewählt. Die NRO-Sitze wurden an quasistaatliche NROs vergeben (government-organised NGOs, GONGOs).

Kritiker aus dem Ausland haben schnell auf diese Defizite hingewiesen. Aber trotz seiner Mängel war das neue CCM-Konzept für China wichtig. Erstmals waren NROs und HIV-Infizierte bei der Entscheidungsfindung dabei, auch wenn sie zunächst keinen nennenswerten Einfluss hatten. Dann wurde der CCM reformiert, und dabei spielten Basisorganisationen, Aktivisten und Wissenschaftler eine wichtige Rolle.

Im November 2004 wurde eine CCM-Arbeitsgruppe eingerichtet, die neue Richtlinien (Terms of Reference) für den Mechanismus formulierte und zur Diskussion stellte. In der folgenden Debatte ging es hauptsächlich um die Transparenz des CCM und die Zulassung von Mitgliedern. Im Februar 2006 wurden die neuen Richtlinien veröffentlicht: Sie regeln die Zusammensetzung neu und senken die Zahl der Mitglieder von 54 auf 22 Personen. Sie klären auch die Pflichten und Rechte verschiedener CCM-Gremien. Basisorganisationen können nun aktiv mitarbeiten, nicht registrierte NROs sind aber weiterhin ausgeschlossen.

Im April 2006 organisierte das CCM-Sekretariat unter Berücksichtigung der neuen Bestimmungen die Wahlen der verschiedenen Sektorvertreter. Einige NROs klagten anschließend, der Vorgang sei nicht korrekt abgelaufen. Im Mai 2006 finanzierte und organisierte daher eine NRO mit dem Namen Aizhixing eine Alternativwahl. Etwa 70 Basisorganisationen nahmen daran teil – im Vergleich zu den 18 NROs, die sich an der vom CCM-Sekretariat organisierten Wahl beteiligt hatten. Wenig überraschend erkannte das CCM-Sekretariat diese Alternativwahl nicht an: Das Sekretariat sei die einzige Institution mit einem Mandat für solche Wahlen.

Um den Streit zu beenden, setzte die CCM-Vollversammlung eine von UNAIDS geleitete Ad-hoc-Gruppe ein, die den Prozess überprüfen sollte. Zwei unabhängige Gutachter wurden hinzugezogen. Auch wenn die Streitschlichtung am Ende die ursprüngliche Entscheidung des CCM-Sekretariats bestätigte, hatte der Vorgang für beide Seiten wichtige Auswirkungen: Der CCM hatte mit einem bis dahin ungekannten Maß an Toleranz reagiert. Den NROs wiederum war es auf der anderen Seite erlaubt worden, die Regeln und den Status quo anzufechten, Debatten zu initiieren und Einfluss zu gewinnen.

Neuere Entwicklungen

Im August letzten Jahres legte China der sechsten Bewilligungsrunde des Global Fund einen Projektvorschlag zur Mobilisierung der Zivilgesellschaft im Kampf gegen HIV/Aids vor. Der Vorschlag unterschied sich von früheren Anträgen vor allem durch seinen Bottom-up-Ansatz. Er enthielt Projektvorschläge von mehr als 80 NROs und Basisorganisationen; nur einer der 14 Autoren des Antrags kam aus der Regierung. Der Vorschlag deutete zudem darauf hin, dass das neue Programm federführend von NROs in Zusammenarbeit mit der Regierung umgesetzt werden soll.

Der Projektantrag sieht vor, dass mindestens 45 NROs gefördert werden. Sie sollen für ihre Projekte mindestens 70 Prozent der Programmgelder erhalten. Außerdem wurde ihnen technische Unterstützung und Weiterbildung zugesagt. Der Antrag ist also ein weiteres Zeugnis dafür, dass die Teilnahme von NROs an Programmen gegen HIV/Aids als wichtig angesehen wird und dass sich ihre Leistungsfähigkeit verbessern muss.

Im Dezember 2006 organisierten ­UNAIDS und andere CCM-Mitglieder ein dreitägiges NRO-Treffen in Wuhan. Alle chinesischen NROs, die damals auf den Gebieten HIV/Aids, Tuberkulose und Malaria mindestens ein Jahr lang gearbeitet hatten, durften teilnehmen – egal, ob sie offiziell registriert waren oder nicht. Die wichtigsten Themen des Treffens waren:
– Chinas Prioritäten und Strategien in Reaktion auf HIV, TB und Malaria;
– die Beteiligung der Zivilgesellschaft sowie
– der Bedarf von NROs an technischer Unterstützung und Hilfe beim Aufbau von Kapazitäten.

Es war das erste Treffen dieser Art in China, und es könnte noch tiefgreifenden Einfluss entfalten. Es leistete nicht weniger, als die Zivilgesellschaft zu aktiver Beteiligung zu ermutigen. Aus dem Treffen entstand eine Plattform für weiterführende Debatten. Es trug zur Vernetzung der NROs bei, stärkte existierende und schuf neue Partnerschaften. Nichtstaatliche Organisationen konnten ihre Bedürfnisse und ihre Ansichten zu den Prioritäten und Strategien der chinesischen Regierung in Reaktion auf die Krankheiten artikulieren.

Diese jüngsten Entwicklungen zeigen, dass die chinesische Regierung die Beteiligung von NROs zunehmend unterstützt. Sie erkennt die Notwendigkeit an, zivilgesellschaftliche Kapazitäten zu stärken, und sie beginnt darüber nachzudenken, wie politische Maßnahmen von unten nach oben erarbeitet und umgesetzt werden können. Das Programm der sechsten Global-Fund-Bewilligungsrunde zielt darauf ab, NROs in einem Bottom-up-Prozess zu stärken.

Chinesische NROs erhalten nach und nach ein größeres Mitspracherecht in der HIV/Aids-Politik. Der Global Fund hat ihnen dabei geholfen. Eine wirklich gleichberechtigte Partnerschaft zwischen NROs und Regierung liegt angesichts der politischen Realität in China noch in weiter Ferne. Aber zumindest in der Gesundheitspolitik hat ein langer Marsch zum Aufbau einer substanziellen chinesischen Zivilgesellschaft begonnen.

E+Z, 2007/10, Tribüne, Seite 384