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[ Geberharmonisierung ]

„Ein großer Schritt nach vorn"

Die Accra Agenda for Action (AAA) ist das Ergebnis einer multilateralen Konferenz in Ghanas Hauptstadt Anfang September. Die AAA soll die Umsetzung der Pariser Erklärung zur Steigerung der Wirksamkeit von Entwicklungshilfe von 2005 beschleunigen. Eckhard Deutscher, Vorsitzender des OECD Entwicklungsausschusses (DAC), diskutiert das Resultat von Accra.


[ Interview mit Eckhard Deutscher ]

Was bringt die AAA benachteiligten Menschen in schlecht regierten Ländern wie Simbabwe, Birma oder Nordkorea?
Wichtigster Aspekt der AAA ist die erneute Betonung von Ownership, aber mit der klaren Aussage, dass diese repräsentativ und basisbezogen sein muss und nicht nur Vorstellungen der Zentralregierung widerspiegelt. Daher unterstreicht die AAA die Rolle von Parlamenten und Zivilgesellschaft. Verbesserte Transparenz und beiderseitige Rechenschaftspflicht sind ebenso Schlüsselprioritäten. Klar ist, dass Pariser Deklaration (PD) und AAA kaum Veränderungen auf allen Ebenen bewirken können. Effektivität von Entwicklungszusammenarbeit hängt von einem konstruktiven, gemeinsamen Engagement ab, mit Entwicklungsländern in der Führungsrolle und Gebern, die unterstützen. In den Empfängerstaaten muss der Wille bestehen, sinnvoll mit der internationalen Gemeinschaft zu kooperieren. Wo das nicht der Fall ist, kann die Aid-Effectiveness-Agenda keine Wunder vollbringen.

Können traditionelle Geber auf Fortschritt in schlecht regierten Staaten drängen, oder untergräbt Entwicklungshilfe aus China oder Indien solche Bemühungen?
Über eines sollten wir uns klar sein: Es geht nicht darum, dass allein Geber auf Veränderungen drängen. Wie ich sagte, beruht Wirksamkeit auf gemeinsamem Engagement. Basis ist eine gemeinsame Vereinbarung zur nachhaltigen Entwicklung. Jeder Anstoß zur Veränderung muss aus den Entwicklungsländern selbst kommen, aus verschiedenen Interessengruppen. Geber müssen solche Impulse dann unterstützen. Was China, Indien und andere angeht, so ist es höchst erfreulich, dass immer mehr Staaten Ressourcen zur internationalen Entwicklung beisteuern. Es ist wichtig, unser geteiltes Interesse an nachhaltigen Ergebnissen zu betonen. Wir sollten nicht in Kategorien der Konkurrenz zwischen DAC-Mitgliedern und Ländern wie Indien und China denken.

Die AAA lädt alle Entwicklungsakteure ein, ihre Richtlinien zu befolgen.
Welche Strategien gibt es, die so genannten „neuen“ Geber mit an Bord zu holen?
Basis der AAA ist die gemeinsame Verständigung auf die effektive Nutzung von Ressourcen. „Neue“ Geber und Partner in der Süd-Süd-Kooperation sind keine Ausnahme. Wir müssen akzeptieren, dass politische Vorstellungen voneinander abweichen, und dass es kein Einheitsverfahren für alle gibt. Trotzdem ist es wichtig, sich auf Prinzipien zu einigen und sich auf dieser Basis zu engagieren: Wir alle sind auf eine bessere künftige Zusammenarbeit angewiesen. Die AAA stellt die Weichen dafür. Das heißt nicht, dass jeder genau dasselbe tun muss. Wichtig ist aber, enger zu kooperieren, mehr Information zu teilen und Fortschritte entlang gemeinsamer Prinzipien zu machen. Die PD und AAA betonen – und fördern – lokale Koordination unter Führung der Empfängerstaaten. Getreu dem Prinzip der Ownership ist der beste Weg, China und andere an Bord zu holen, dass Entwicklungsländer diese Partner selbst darum bitten.

Beim Capacity-Building geht es in der AAA um Fertigkeiten, Institutionen und Systeme. Wie unterscheidet sich das von Institution-Building oder gar
Nation-Building?
Im DAC sprechen wir lieber von „Capacity Development“, was wir als Prozess verstehen, in dem Menschen, Organisationen und die Gesellschaft als Ganzes im Lauf der Zeit Handlungsfähigkeit entfesseln, stärken, gestalten, anpassen und managen. Wir benutzen den Begriff „Capacity Development“ als bewusste Abgrenzung zum traditionellen Capacity Building, der suggeriert, ein Prozess würde bei Null beginnen und eine neue Struktur Schritt für Schritt auf einem vorgefertigten Design aufgebaut. Die Erfahrung lehrt, dass Leistungsfähigkeit so nicht sinnvoll gesteigert wird. Fast alle Aspekte von Entwicklung erfordern „Capacity Development“. Dagegen versteht der DAC unter Nation-Building den Entstehungsprozess einer nationalen Identität, ob ethnisch, kulturell oder politisch.

Die AAA betont, dass Capacity Building Nachfrage-orientiert sein muss. Was bedeutet das in fragilen Situationen – etwa Afghanistan –, wo Regierungen nicht in der Lage sind, wirklich Ownership zu übernehmen?
Es stimmt, manchmal werden externe Sachkenntnisse erforderlich sein, um Lück­en im öffentlichen Dienst zu füllen – und zwar besonders in Nachkriegssituationen, wo Regierungen grundlegendes Humankapital fehlt. Aber generell müssen Geber mehr Aufmerksamkeit auf Kapazitäts-Entwicklung lenken, statt Leistungen anzubieten. Es gibt Anhaltspunkte dafür, dass sich Geber in fragilen Situationen zurück­ziehen, sobald Regierungen dort in solche Kapazitäten investieren. Was wir brauchen, ist aber ein beständiger und geduldiger Ansatz, um fragile Institutionen zu unterstützen.

Der AAA zufolge üben nicht nur Zentralregierungen Ownership aus, sondern auch Parlamente, Zivilgesellschaft und Kommunalverwaltungen. Inwieweit können Hilfsabkommen funktionsfähige Kontrollmechanismen gegenüber der Zentralregierung unterstützen, wenn doch eben diese Regierungen mit den Gebern verhandeln?
Alle sind sich einig, dass es Gewaltenteilung geben muss. Daher ist auch beiderseitige Rechenschaftspflicht eines der fünf Prinzipien von Aid Effectiveness. Neben Eigenverantwortung (Ownership) gehören dazu noch die Anpassung an Systeme der Empfängerstaaten (Alignment), Geberharmonisierung und Ergebnis- statt Input-Orientierung. Diese Prinzipien sind miteinander verflochten, es ist sinnlos, sie isoliert zu betrachten. Bisher haben Geber selbst Kontrollinstrumente eingesetzt, damit das Geld ihren Vorstellungen entsprechend genutzt wurde. Dabei wurden Sys­teme und Institutionen der Entwicklungsländer übergangen. Stattdessen kommt es darauf an, Enwicklungszusammenarbeit mit der Gewaltenteilung der Entwick­lungsländer zu verknüpfen, um letztere zu stärken. Allein dass innerstaatliche Systeme genutzt werden, um öffentliche Finanz­flüsse zu kontrollieren, wird die
Ownership der Entwicklungsländer ankurbeln, auch in dem Sinn, dass die Exekutive institutionell kontrolliert wird.

Die AAA erwähnt Medien als relevante Entwicklungsakteure. Was folgt daraus?
Die Medien sind sehr wichtig und ich erwarte, dass Geber sie angemessen beachten werden – besonders die örtlichen Medien. Für ein gefestigtes Verständnis von repräsentativer Ownership ist die öffentliche Diskussion schließlich wesentlich.

Wenn Empfängerstaaten Vereinbarungen nicht einhalten, werden Hilfsleistungen gekürzt. Welche Sanktionen drohen Gebern?
Das ist nicht einfach. Erstens, denke ich, sollten wir auf eine wichtige Besonderheit der PD hinweisen: Sie hat der Aid-Effectiveness-Agenda klare Indikatoren und einen integrierten Kontrollmechanismus verliehen, sodass es möglich ist, Geberländer, die ihre Auflagen nicht erfüllen, zu benennen und zu beschämen. Wir erwarten, dass derlei aufmerksam beobachtet wird, von der Zivilgesellschaft, aber auch im DAC selbst. Zudem gibt es Fortschritt in zwei relevanten Bereichen:
– Wir bewegen uns weg von der konventionellen, Geber-auferlegten, Vorab-Konditionalität hin zu Bedingungen, die beide Seiten aushandeln und die auf Entwicklungsresultate abstellen, und
– die AAA wird die Vorhersagbarkeit verbessern.
Aus Sicht der Entwicklungsländer ist nichts wichtiger für effektive Planung, Budgetierung und Umsetzung ihrer eigenen Politik, als Klarheit darüber, welche Ressourcen ihnen künftig zur Verfügung stehen – über das aktuelle Haushaltsjahr hinaus. In Accra haben sich Geber verpflichtet, diese Informationen auf drei- bis fünfjähriger Basis bereitzustellen. Das wird nicht 100 Prozent der Mittel abdecken, die Angaben werden nicht perfekt sein. Aber die Einigung ist ein großer Schritt nach vorn.

Früher ging es in Konditionalitäten um vielerlei – von makroökonomischer Stabilität bis hin zu Menschenrechten und anderem. Welche Auflagen sieht die AAA vor?
Kernanliegen ist wieder, die Ownership zu stärken. Konditionen sind so zu ändern, dass das geschieht. Selbstverständlich gilt das auch für makroökonomische Dinge. Vergessen Sie nicht, dass Entwicklungs­zusammenarbeit fundamental eine Angelegenheit gegenseitigen Vertrauens ist. Die AAA impliziert sicher nicht, dass Geber Gelder direkt an Regierungen von Entwick­lungsländern verteilen, wenn sie ernste Zweifel an der Einhaltung internationaler Abkommen haben, etwa, was Menschenrechte angeht.

Die Fragen stellten per E-Mail Mohamed Gueye (Le Quotidien, Dakar), Jennifer Dube (The Standard, Harare) und Hans Dembowski (D+C/E+Z, Frankfurt) im Anschluss an das dritte High Level Forum on Aid Effectiveness. Das Interview entstand im Anschluss einer Journalistenreise zum Gipfel nach Accra, die InWEnts Internationales Institut für Journalismus im Auftrag der Europäischen Kommission organisierte.

E+Z, 2008/10, InWEnt Forum, Seite 388-389