• Druckausgabe
• Archiv
  • Editorial
  • Monitor
  • Schwerpunkt
  • Medien
  • Tribüne
  • InWEnt-Forum
  • Debatte
• Über uns
• Register
• Links
• Abonnement

 

• RSS
• Twitter

 

[ African Standby Force ]

Arbeit an der afrikanishen Friedensarchitektur

Sieht man sich die Bemühungen um den Aufbau der African Standby Force (ASF) an, so wird eins deutlich: Ihre vor vier Jahren formulierten Ziele haben die Afrikaner noch nicht erreicht. Die ASF kann weder in Krisensituationen intervenieren noch Völkermord oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit verhindern. Dennoch ist die Hoffnung groß, dass Streitkräfte unter einem multilateralen Kommando eine konstruktivere Rolle spielen können. Im Fall der Afrikanischen Union ist der bisherige Fortschritt zwar holperig, aber ermutigend.


[ Von Jakkie Cilliers ]

Jüngste Erhebungen zeigen, dass die Anzahl der bewaffneten Auseinandersetzungen in Afrika sinkt. Friedenserhaltende Maßnahmen werden dagegen immer häufiger. Dieser Trend wurde vor allem im Human Security Report (HSR) deutlich, den das Human Security Centre an der kanadischen University of British Columbia veröffentlicht.

2005 fand der erste HSR heraus, dass die meisten bewaffneten Konflikte heute innerhalb von Staaten und nicht zwischen ihnen ausgetragen werden. Dabei kommt es vor allem in den ärmsten Teilen der Welt zu Gewalt, besonders in Subsahara-Afrika. Zwei Jahre später berichtete der HSR, dass die Anzahl der bewaffneten Konflikte, in die Regierungen involviert waren, von 1999 bis 2006 um fast die Hälfte zurückging. Die Konflikte zwischen verschiedenen bewaffneten Gruppierungen ohne Regierungsbeteiligung verringerten sich sogar um 54 Prozent. Zwischen 2002 und 2006 starben pro Jahr etwa zwei Drittel weniger Menschen aufgrund eines kriegerischen Konflikts als zuvor.

Warum das so ist, erklären die Autoren unter anderem so:
– Die Anzahl der autokratischen und halbautokratischen Regierungen in Afrika ist deutlich gesunken. Demokratien tragen offenbar zur regionalen Sicherheit bei.
– Es gibt mehr friedenserhaltende Maßnahmen besonders durch die Afrikanische Union (AU) oder die Vereinten Nationen sowie die Vermittlung durch Dritte.
Das internationale Engagement macht sich bezahlt: Mitte 2008 hatte die UN allein in den sechs afrikanischen Schlüsselmissionen 48 043 Soldaten, 1941 Militärbeobachter und 6520 Polizeikräfte – und das, obwohl das weltweite Jahresbudget für Friedensmissionen der Vereinten Nationen nur 7,1 Milliarden Dollar beträgt. Das ist weniger als das, was die USA monatlich im Irak ausgeben.


Afrikanische Führung

Die Verpflichtung Afrikas diente nach den Tragödien von Somalia und Ruanda in den frühen 90er Jahren als Katalysator – für die internationale Unterstützung und die Rückkehr der UN-Friedenstruppen nach Afrika. Heute ist Afrika der Kontinent mit der größten Anzahl an UN-Friedensmissionen. Hier werden acht der insgesamt siebzehn aktiven Einsätze durchgeführt. Zwar werden diese Missionen zumeist hauptsächlich von den Vereinigten Staaten, Japan und europäischen Ländern wie Deutschland finanziert, aber in allen Missionen stellen afrikanische Soldaten und Polizeikräfte einen großen Anteil. Zudem sind afrikanische Diplomaten stark an der Friedensschaffung und -erhaltung auf ihrem Kontinent beteiligt. Normalerweise liegt dabei die Initiative bei der Afrikanischen Union. Oft geschieht das in Partnerschaft mit der internationalen Staatengemeinschaft. In dieser Hinsicht hat sich also die 2002 zum Zwecke der Friedenserhaltung geschaffene AU bereits bezahlt gemacht.

Ein Beispiel für dieses neue Engagement war die Unterstützung der komorischen Streitkräfte. Im März halfen Tansania, der Sudan und Libyen dabei, den selbsterklärten „Präsidenten“ Mohammed Bacar auf der Insel Anjouan zu entmachten. Zuvor hatte es trotz mehrmonatiger Sanktionen und Vermittlungen nur geringe Fortschritte gegeben. Schließlich bat Ahmed Abdallah Sambi, der Präsident der Komoren, um eine Intervention.

Nach afrikanischer Sicht gibt es auch in Burundi, Darfur und Somalia Erfolge zu verzeichnen. Es handelt sich dabei zwar nicht um die Lösung einer Krise. Immerhin aber übernehmen die Afrikaner eine führende Rolle bei der Beilegung schwieriger Konflikte, und das wird von der internationalen Gemeinschaft akzeptiert. Zweifelsohne lässt sich die Leistung der AU noch weiter verbessern (siehe Kasten). Doch schon jetzt – das lässt sich nicht leugnen – trägt sie zur Friedensschaffung und -erhaltung bei.


Neues Paradigma der Nichtgleichgültigkeit

Das panafrikanische politische Engagement findet auf einer neuen Ebene statt. 2005 und 2006 traf sich der Friedens- und Sicherheitsrat der AU (Peace and Security Council – PSC) 24 Mal. Allein im Jahr 2007 traf er sich schon über 30 Mal. Laut Protokoll ist der PSC ein „ständiges Entscheidungsorgan zur Prävention, Handhabung und Lösung von Konflikten". Ein vor kurzem veröffentlichter Bericht fasst seine Rolle folgendermaßen zusammen: „Der PSC soll die kontinentalen Maßnahmen zur Prävention und Bekämpfung des Terrorismus in all seinen Aspekten koordinieren und harmonisieren. Er hat außerdem die Aufgabe, eine gemeinsame Verteidigungspolitik zu entwickeln." Noch wichtiger ist, dass die AU das strenge Prinzip der Nichteinmischung durch ein Prinzip der Nichtgleichgültigkeit ersetzt hat. Dies wurde auch durch das Versöhnungsbestreben nach den Auseinandersetzungen im Zusammenhang mit den Wahlen in Kenia und Simbabwe in diesem Jahr deutlich.

Die Afrikaner begannen sogar schon mit der Implementierung der UN-Schutzverantwortungsagenda (Res­ponsibility to Protect, R2P), bevor deren Prinzipien 2005 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen angenommen wurden. War es anfangs noch zögerlich, so wird das Engagement der AU inzwischen immer robuster. Der Militäreinsatz in Anjouan ist dafür nur ein Beispiel.

Es wäre natürlich naiv, davon auszugehen, dass die AU in Eigenregie die Gewalt in Darfur, Somalia oder entlang der äthiopisch-eritreischen Grenze stoppen kann. Trotz aller Rhetorik ist die AU immer noch ein Club von Führungskräften und keine Volksversammlung. Und obwohl die Anzahl der Demokraten ständig steigt, haben viele der Schlüsselfiguren immer noch kein demokratisches Mandat. Die Staats- oder Regierungschefs mancher Länder sind nie gewählt worden (zum Beispiel in Libyen) oder durch eher dubiose Wahlumstände an die Macht gekommen (Simbabwe, Nigeria und Kenia). Außerdem wird das tatsächliche Verhandlungsgewicht der Länder auch durch den Zustand der jeweiligen Streitkräfte, den Mangel an Grenzüberwachung oder die eingeschränkte Kontrolle über das eigene Gebiet beeinträchtigt.


Vorwärtskommen

Die Rahmenbedingungen sind also schwierig. Dennoch werden Fortschritte erzielt. Vor einigen Jahren gründete die EU die „Africa Peace Facility“. Diese entwickelte sich zu einem wichtigen Katalysator und stellte der AU von 2003 bis 2006 fast 300 Millionen Euro für die Friedenserhaltung bereit. Das Instrument trat im Juli 2004 zum ersten Mal in Aktion – bei der AMIS-Operation, der AU-Mission im Sudan. Von anderen Partnern, darunter der UN, folgte weitere Unterstützung.

Die AU macht bei mehreren Komponenten ihres Friedens- und Sicherheitssystems Fortschritte. Ein Beispiel ist der Ältestenrat (Panel of the Wise). Die Mitglieder dieses fünfköpfigen Rates (je ein Mitglied für die fünf Unterregionen Afrikas) wurden im Januar 2007 ernannt. Sie sollen sich nicht mit den heißen, den schlagzeilenträchtigen Konflikten befassen, sondern mit den ungelösten Krisen und der Durchführung von Friedensabkommen. Die Bedeutung dieser Institution sollte nicht unterschätzt werden – auch wenn sie zunächst unspektakulär erscheint.

Auch beim Kontinentalen Frühwarnsystem (Continental Early Warning System, CEWS) gibt es Fortschritte. Dieses System soll den Präsidenten der AU-Kommission rechtzeitig mit Informationen versorgen, damit dieser den PSC über „mögliche Konflikte und Gefährdungen von Frieden und Sicherheit“ aufklären und die „beste Vorgehensweise“ empfehlen kann. Das CEWS stellt jetzt schon Dienste bereit und sollte bis 2010 voll in Funktion sein.


Zur Intervention bereit

Bisher wurde das meiste Geld und die meiste Aufmerksamkeit der African Standby Force (ASF) gewidmet. Ziel ist hierbei, die AU in Konfliktsituationen durch die Stationierung von Friedenstruppen handlungsfähig zu machen, damit Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit künftig verhindert werden können (Art. 4 der AU-Verfassung). Ursprüglich hieß es, man dürfe einen Völkermord wie den in Ruanda nie wieder zulassen. Die ASF ist deshalb für den schnellen Eingriff konzipiert. Sie soll fähig sein, viele verschiedene Friedensmaßnahmen durchzuführen: präventiv Truppen stationieren, friedenserhaltende und -fördernde Maßnahmen implementieren, humanitäre Hilfe leisten und nach einer Auseinandersetzung die Konfliktgruppen demobilisieren. Inzwischen wird auch akzeptiert, dass die AU vor den UN am Zug ist, um Truppen zu stationieren – so war es bei AMIS in Darfur und bei der AU-Mission in Somalia. Oft können die Vereinten Nationen nämlich nicht schnell genug reagieren. Deshalb musste die AU auch in Burundi eingreifen. In ähnlicher Weise intervenierte die ECOWAS (Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft) in Liberia, Sierra Leone und der Elfenbeinküste (siehe Interview mit General Francis Agyemfra, S. 390).

Man ist sich heute deshalb einig, dass zuerst die ASF einschreiten und danach eventuell Friedensmaßnahmen der UN folgen sollen. Dadurch ergibt sich für die ASF eine Ausstiegsstrategie: Sie geht auf in einer UN-Mission. Dabei dürfen die Kapazitäten der ASF nicht übermäßig erschöpft werden. Nur 25 000 Soldaten soll die ASF stark werden – halb so viele wie die UN heute als Friedenstruppen in Afrika stationiert hat. Und der Mangel an Finanzmitteln ist strategisch die größte Hürde für die AU-Missionen. Ein Kapazitäts- und daher auch ein Führungskräftemangel auf der AU-Kommissionsebene macht alles noch schwerer: Einzelne Regionen haben die gemeinsamen Richtlinien zur Weiterentwicklung der ASF auf ihre Weise interpretiert. Die Richtlinien für Schlüsseleinrichtungen in den Bereichen Führung, Logistik und Planung sind in Regionen wie der SADC, der ECOWAS und in Ostafrika deshalb unterschiedlich umgesetzt worden. Dies erschwert natürlich die Stationierung und den Einsatz von Truppen aus verschiedenen Regionen.

Trotz Fortschritt in vielen Bereichen darf man sich deshalb nicht täuschen lassen: Wenn es in Afrika jemals eine dauerhafte eigene Friedensarchitektur geben soll, muss noch viel mehr getan werden.


Grund zur Hoffnung

Die Aufgaben, die es noch zu bewältigen gilt, um in Afrika von Instabilität und Unsicherheit zu Entwick­lung und Frieden zu gelangen, sind einfach. Natürlich müssen die Afrikaner und ihre Partner den Ausbruch von Konflikten verhindern, und Konflikte, die trotzdem ausbrechen, dauerhaft bewältigen. Vor allem aber sollten die afrikanischen Führer die Grundlage für einen dauerhaften Frieden legen. Langfristig gesehen ist dies nur durch ein solides Wirtschaftswachstum möglich.

Hierbei muss man anerkennen, dass 2006 und 2007 mehr als 30 afrikanische Länder Wachstumsraten von vier oder mehr Prozent hatten. Laut Donald Kaberuka, dem Präsidenten der African Development Bank, „weist Afrika eine veränderte Wirtschaftslandschaft vor, die uns viel Optimismus für die Zukunft gibt". Die Krisengebiete, denen der Kontinent seinen Ruf als Chaoskontinent verdankt, sind also nicht typisch für Afrika. Tatsächlich hat die Mehrzahl der afrikanischen Länder in der letzten Zeit steigenden Wohlstand erfahren. Labile Staaten haben sich stabilisiert. Wenn der jüngste Anstieg der Nahrungsmittel- und Treibstoffpreise diese Trends nicht auf lange Sicht untergräbt, ist es wahrscheinlich, dass in Sachen Frieden, Stabilität und eine bessere politische Führung noch mehr Fortschritte erzielt werden können.

Reformbedarf der AU

Letztes Jahr gab der damalige Vorsitzende der Afrikanischen Union (AU) und ghanaische Präsident John Koufor ein Audit der Organisationsstrukturen in Auftrag. In diesem Rahmen wurden alle AU-Strukturen umfassend unter die Lupe genommen. Es war eine kompromisslose Organisationsprüfung, die freimütig über die mannigfachen Probleme des multilateralen Staatenverbunds Aufschluss gab. Das Audit betraf alle Strukturen der Afrikanischen Union, zum Beispiel:
– die Versammlung der Staats- und Regierungsoberhäupter, die zweimal im Jahr stattfindet,
– den Exekutivrat der Außenminister,
– den ständigen Vertretungsausschuss, der die Arbeit der AU-Kommission (der Exekutivabteilung der Organisation) in Addis Abeba beaufsichtigt,
– das Panafrikanische Parlament in Südafrika,
– verschiedene spezielle Ausschüsse für Technik und
– den Friedens- und Sicherheitsrat.
Wie bei den meisten Prüfungen dieser Art ist der Ursprung des Audits stark politisch geprägt. Die südafrikanischen Staaten wollten dem Streben von Alpha Konare, dem ehemaligen Vorsitzenden der AU-Kommission, nach einer schnellen afrikanischen Integration entgegenwirken. Die Mitglieder der SADC (Entwick­lungsgemeinschaft des südlichen Afrikas) sind der pragmatischeren und letztlich auch realistischeren Auffassung, dass eine Integration auf subregionaler Ebene beginnen und dann erst auf kontinentaler Ebene umgesetzt werden sollte. Der AU fehlt bislang aber sogar ein Katalog effektiver Sanktionen für widerspenstige Staaten und Staatsoberhäupter. Der Wille zur Zusammenarbeit mit anderen Regierungen, von denen viele ein demokratisches Defizit haben, ist begrenzt. Da in Afrika die ärmsten und deshalb auch oft sehr gewaltsamen Länder liegen, spielt sich die gemeinsame afrikanische Politik meistens auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner ab. Konsens und Kulanz sind dabei die größten Antriebskräfte. So gesehen ist es recht anerkennenswert, dass die afrikanische Politik trotzdem eine konstruktive und nützliche Rolle spielt.

Der nigerianische Professor und Vorsitzende des Auditkomitees Adebayo Adedeji fasst die Herausforderungen so zusammen: „Obwohl die Kommission als Nervenzentrum der Afrikanischen Union das Profil der Union weltweit angehoben hat, ist sie auf drei Ebenen gehandikapt. Erstens gibt es nicht genug Klarheit in ihrem Führungsaufbau. Zweitens sind ihre Aktivitäten zu breit gestreut, wodurch sie die ihr zugedachte Rolle nicht effektiv spielen kann; und drittens muss das Management verbessert werden.”

Dass die Kommission momentan 912 bewilligte Mitarbeiterstellen vorweist, von denen aber nur 60 Prozent besetzt sind, ist Nachweis genug für diese Problematik. Dabei mangelt es nicht am Geld. Die Gesamtbeiträge der AU-Mitglieder zum gemeinsamen Budget liegen inzwischen bei rund 100 Millionen Dollar – ein Betrag, der sich in den letzten Jahren damit verdreifacht hat. Er wird von Spendern, die verschiedene Bestandteile der afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur finanzieren, noch verdoppelt.

Es ist sogar so, dass die Afrikanische Union die verfügbaren Spendengelder nicht absorbieren kann. Das erklärt, warum sie ihre Mitglieder nicht zur pünktlichen und vollen Zahlung der Jahresbeiträge zwingt. Die niedrige Absorptionsfähigkeit der Afrikanischen Union wird zudem durch die eigenen Verwaltungsmängel weiter beeinträchtigt. (jc)

E+Z, 2008/10, Schwerpunkt, Seite 374-377